IV SA/Gl 211/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydent Miasta B. nr [...] z dnia [...], którą przyznano A.O. świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie [...] zł miesięcznie od dnia [...] do dnia [...]. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło następujący stan faktyczny oraz argumentację prawną. W pierwszej kolejności podniesiono, że organ I instancji zaskarżoną decyzją przyznał A.O. świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie [...] zł miesięcznie od [...] do [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, iż strona spełnia warunki określone w art. 8 ust. 1 pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej, a decyzja uzasadniona jest słusznym interesem świadczeniobiorcy. Zaznaczył jednocześnie, że świadczenie zostało przyznane w formie pieniężnej, ponieważ gmina B. nie ma możliwości zapewnienia pomocy w naturze w formie posiłku. Ponadto wskazał, że zgodnie z zasadami obowiązującymi w MOPR w B. świadczenia pieniężne na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego osobom nieposiadajacym własnego dochodu przyznaje się w wysokości [...] zł miesięcznie, natomiast osobom o dochodach powyżej 100 zł przyznaje się świadczenia w wysokości [...] zł. W odwołaniu A.O. wyraził swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu I instancji domagając się jego uchylenia i przyznania pomocy w wysokości [...] zł miesięcznie. Powołał się przy tym na wyrok WSA w Gliwicach z 11 marca 2008 r. o sygn. akt IV SA/Gl 893/07. W wyniku rozpoznania tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji zważyło, że w dniu [...] strona zwróciła się z wnioskiem o przyznanie zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. W związku z tym organ I instancji przeprowadził w dniu [...] wywiad środowiskowy, w trakcie którego ustalił, że A.O. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, zarejestrowany jest w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotny bez prawa do zasiłku, utracił dochód w postaci dofinansowania do czynszu. Od dnia [...] do [...] ma orzeczony lekki stopień niepełnosprawności. Następnie Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", w ramach Programu są realizowane działania dotyczące w szczególności: zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania dzieciom, uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej oraz osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Natomiast w myśl art. 5 tej ustawy pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt. 1 ustawy, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Wedle tego uregulowania prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477,- zł. Zdaniem Kolegium z uwagi na fakt, że strona nie posiada dochodu kwalifikuje się do pomocy społecznej w ramach Programu. Natomiast według zasad MOPR w B. osobom nie posiadającym własnego dochodu przyznaje się świadczenie w wysokości [...] zł. Kolegium stwierdziło zatem, że organ I instancji przyznał świadczenie zgodne z wnioskiem strony, jednakże w granicach i możliwościach finansowych Ośrodka oraz zgodnie z zasadami jakimi kieruje się MOPR W B. udzielając świadczenia w w/w. formie. Tym samym brak jest podstaw do uznania żądania odwołującego i wypłacenia mu świadczenia pieniężnego w wysokości [...] zł Od opisanej wyżej decyzji A.O. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której domagał się uchylenia tego rozstrzygnięcia i wypłaty kwoty [...] zł, ponownie powołując się na wyrok w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 893/07. Podniósł jednocześnie, że spełnia wymogi prawne do przyznania świadczenia, a posiłek na terenie miasta B. kosztuje 13 zł. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w motywach kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy, sądy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wymienione. Przede wszystkim należy wyjaśnić skarżącemu, że ani Sąd ani organy administracyjne nie były związane przedstawionym przez niego wyrokiem w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 893/07, który dotyczył odrębnego postępowania. Wskazane rozstrzygnięcie nie może zatem przesądzać o wyniku niniejszej sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia [...]. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. dotyczącą przyznania świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności dla skarżącego w wysokości [...] zł. miesięcznie na okres od [...] do [...]. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175 poz. 1362 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "ustawa", oraz w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.). Stosownie zatem do art. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w ramach programu są realizowane działania dotyczące m.in. zapewniania pomocy w zakresie dożywiania osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Natomiast zgodnie z art. 5 tej ustawy pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Z treści art. 7 wynika z kolei, że do udzielenia pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Z tego też względu w sprawie przyznania, w ramach ustawy świadczenia pieniężnego, oprócz przepisów ogólnych regulujących problematykę przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, zastosowanie znajduje art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, dotyczący zasiłku celowego. Zauważyć natomiast przyjdzie, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Decyzja w zakresie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, jak również w kwestii określenia jej wysokości jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne cechuje się między innymi tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań. W przypadku zasiłku celowego organ ocenia całokształt sytuacji strony, mającej wpływ na zakres zaspokojenia zgłoszonych przez nią potrzeb, w tym wiek, stan zdrowia, możliwości zarobkowania, wysokość uzyskiwanych dochodów itp., uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli wysokość posiadanych środków. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza również, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do jego otrzymania nie każda osoba musi go otrzymać. Nie zawsze też świadczenie przyznane zostanie w wysokości zgodnej z oczekiwaniami osoby, która się o nie ubiega. Organy mają prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb i możliwości finansowych organu, w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organu dysponują ograniczonymi środkami finansowymi i muszą zaspokoić potrzeby wielu osób. Natomiast sądowa kontrola legalności decyzji o charakterze uznania administracyjnego sprowadza się do oceny zgodności postępowania organu z przepisami postępowania administracyjnego. Przede wszystkim kontroli podlegają takie kwestie, jak wyjaśnienie i wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Zatem, czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego, czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego, a także czy stronie zapewniono należyty udział w postępowaniu umożliwiając jej wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Jest to więc kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodności z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w szczególności z treścią art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uznanie administracyjne nakłada na organ administracji szczególny obowiązek uzasadnienie swego stanowiska przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego i logiki. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, gdyż to swobodne uznanie nie może być wszakże tożsame z dowolnością. Powyższe uwagi odnoszą się nie tylko do postępowania przed organami pierwszej instancji, a dotyczą również działania organów odwoławczych. Organ drugiej instancji nie jest bowiem ograniczony w swojej roli do kontroli przeprowadzonego dotychczas postępowania, lecz zobligowany jest do pełnego rozpoznania sprawy, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny z chwili orzekania przed organem odwoławczym. Mając tym samym na względzie wskazane wyżej wymagania, jakim odpowiadać powinno orzeczenie o charakterze uznania administracyjnego, Sąd poddał kontroli zaskarżoną decyzję w tym właśnie kierunku. W pierwszej kolejności przyjdzie wskazać, że organ prawidłowo ustalił spełnienie przez stronę wymogów formalnoprawnych do przyznania wnioskowanego świadczenia i w tym zakresie orzeczenie jest prawidłowe. Skarżący jest bowiem osobą bezrobotną, samotnie gospodarującą i nie uzyskuje żadnego dochodu. Istotne dla oceny roli organów pomocy społecznej jest nadto, iż fakt spełnienia kryteriów ustawowych przez wnioskującego o wsparcie nie powoduje automatycznie po ich stronie obowiązku spełnienia żądania, gdyż należy rozważyć pozostałe aspekty sprawy. Odnosząc się natomiast do zasadności przyznanego skarżącemu świadczenia, zarówno jego podstawy jak i wysokości, należy podkreślić, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 25, poz. 186 ze zm.) pomoc w formie posiłku jest udzielana ze szczególnym uwzględnieniem posiłku gorącego, w celu zapewnienia zdrowego żywienia. Ponadto stosownie do treści § 6 tego rozporządzenia pomoc w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności, a także pomoc w formie świadczenia rzeczowego, jest przyznawana w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną. Wobec kategorycznej treści powyższych przepisów nie ulega wątpliwości, że pomoc w naturze, czyli w formie posiłku lub żywności, ma pierwszeństwo przed świadczeniem pieniężnym. Innymi słowy z powyższego wynika jednoznacznie, że w ramach omawianej ustawy i rozporządzenia pomoc w naturze w formie posiłku wyprzedza pomoc w formie finansowej. Przyznanie pomocy finansowej dopuszczalne jest wyjątkowo, jednakże powinno ono spełniać taką samą funkcję, co świadczenie w naturze, a więc zaspokajać potrzeby w zakresie dożywiania. Oznacza to, że wysokość świadczenia pieniężnego zasadniczo powinna stanowić ekwiwalent umożliwiający sporządzenie takiego posiłku, o jakim mowa w przepisach dotyczących omawianego Programu. Zatem organ przyznając stronie świadczenie w formie pieniężnej, a nie posiłku powinien taką decyzję należycie uzasadnić i wyjaśnić dlaczego przyznał świadczenie w takiej formie, co ewentualnie wykluczało przyznanie pomocy w naturze (analogiczne stanowisko wyrażono w wyrokach WSA w Gliwicach w sprawach o sygn. akt: IV SA/Gl 893/07 - powoływanej przez skarżącego w skardze oraz IV SA/Gl 1002/07, publik. Lex nr 504839). Zauważyć natomiast przyjdzie, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera wyłącznie krótkie uzasadnienie przyznania skarżącemu świadczenia w formie pieniężnej z uwagi na fakt, że gmina B. nie ma możliwości zapewnienia pomocy w naturze w formie posiłku. Organ odwoławczy poparł to stwierdzenie, szerzej się do niego nie odnosząc. Zdaniem Sądu postępowanie obu organów we wskazanym zakresie należy uznać za niewystarczające i pozostające w sprzeczności z prawem. Ponownie należy zaakcentować, że pierwszorzędnym celem ustawy jest zapewnienie pomocy w formie posiłku lub żywności, gdyż świadczenia w takiej formie gwarantują ich prawidłowe spożytkowanie i spełnienie celu ustawy o ustanowieniu Programu. Odmienne postępowanie organu stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego i godzi w słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.). Natomiast organ nie przedstawił pełnego uzasadnienia, dlaczego brak jest możliwości korzystania przez skarżącego ze zbiorowego żywienia finansowanego przez gminę, chociażby w postaci bonów żywieniowych. Koszt wykupu posiłku przez organ dla większej ilości osób potrzebujących pozwoliłby przecież na negocjację korzystniejszych od indywidualnych cen posiłków i ekonomiczną redystrybucję środków publicznych. Można także zauważyć, że organ ma również możliwość bezpośredniego zakupu odpowiednich produktów żywnościowych i udzielenia pomocy w tej formie. Jednocześnie nie można odmówić zasadności stanowiska skarżącego, który nie zgadza się z wysokością przyznanego świadczenia. Należy bowiem mieć na względzie, że przyznanie pomocy finansowej w ramach Programu powinno spełniać taką samą funkcję co świadczenie w naturze, a więc zaspokajać potrzeby w zakresie dożywiania. Wysokość świadczenia pieniężnego, powinna stanowić więc ekwiwalent umożliwiający sporządzenie posiłku, o ile nie zapewnia się go w naturze. Trudno natomiast uznać, że przyznane skarżącemu świadczenie w wysokości [...] zł miesięcznie jest w stanie zapewnić mu ciepły posiłek i zrealizować cele ustawy poprzez symboliczną pomoc [...] zł dziennie. Odnosząc się następnie do powołania się przez organ I instancji na "ustalone kryteria przyznawania świadczeń pieniężnych", przyjdzie zauważyć, że te "wytyczne" nie mają charakteru normatywnego i nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do określenia kwoty przyznawanej pomocy. Należy bowiem zaznaczyć, że organ pomocy społecznej nie może poprzestać na "mechanicznym" rozpoznaniu wniosku, bez dokładnej analizy sytuacji życiowej wnioskodawcy i uwzględnienia jego konkretnych potrzeb. Do każdej sprawy winno się odnosić indywidualnie, czemu należy dać wyraz w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem organ potwierdzając spełnienie wymogów do przyznania wnioskowanego świadczenia, wysokość świadczenia uzasadnił powołaniem się na "opracowane kryteria przyznawania świadczeń pieniężnych". Nie dokonano jakiegokolwiek wnikliwego omówienia sytuacji socjalnej, w jakiej znajduje się skarżący oraz jego rzeczywistych potrzeb. Nie zważono nawet, iż wywiad środowiskowy wskazuje, iż skarżący znajduje się w niezwykle trudnej sytuacji życiowej (k - 7 akt administracyjnych, gdzie opisane są między innymi warunki mieszkaniowe skarżącego). Sąd w niniejszym składzie podziela w pełni stanowisko zawarte w wyroku tut. Sądu z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 11/12, iż niedopuszczalne jest stosowanie "sztywnych" kryteriów przyznawania pomocy społecznej i określenia wysokości przyznanych środków wyłącznie w zależności od tego, czy strona osiąga dochód, czy też nie, bowiem przeczy to zasadzie indywidualnego prowadzenia postępowania administracyjnego. Sąd ma także świadomość, że organy pomocy społecznej mają ograniczone środki finansowe i nie mogą udzielić każdemu pomocy w pełnym zakresie. Nie powinno to jednakże zwalniać organu od rozważenia sytuacji każdego z potrzebujących i próby skutecznej realizacji regulacji ustawowych. Przyjęcie odmiennego poglądu i dopuszczenie praktyki działania organów administracji na podstawie opracowanych "wytycznych" upraszczających wprawdzie rozpoznanie wniosku, wypaczyłoby założenia i cele pomocy społecznej. Sprowadziłoby organy pomocy społecznej do roli instytucji wydatkującej środki finansowe według określonego schematu, bez konieczności badania oraz oceny indywidualnej sytuacji, w jakiej znajduje się wnioskodawca (tak też w w/w. wyroku). Ponadto, co wymaga podkreślenia, o szczególnym znaczeniu pomocy w zakresie dożywiania świadczy choćby przepis art. 48 ust. 4 ustawy, który stanowi o konieczności zapewnienia jednego gorącego posiłku dziennie osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić oraz możliwość uzyskania zasiłku celowego na zakup żywności (art. 39 ust. 2 ustawy), a kwestię tą sprecyzowano w odrębnym akcie prawnym. Należy zauważyć, że uznaniowy charakter decyzji w sprawie przyznania zasiłku celowego, jak i wysokości tego zasiłku nie może oznaczać swobody organu orzekającego. Organ ma obowiązek rozstrzygnąć sprawę zgodnie ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza on możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Przepis art. 107 § 3 K.p.a. nakłada ponadto na organy administracji publicznej obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego wydawanych decyzji. Nie ulega natomiast wątpliwości, że powołanie się przez organ na określone "wytyczne" nie może zastąpić uzasadnienia decyzji w zakresie dotyczącym miarkowania wysokości przyznanego zasiłku celowego. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji nie spełniają powyższych wymogów, mając to na uwadze stwierdzić należy, że ich wydanie nastąpiło z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co musi skutkować ich uchyleniem. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy orzekające zobowiązane będą uwzględnić zaprezentowaną powyżej interpretację przepisów prawa materialnego i procesowego. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.