IV SA/Gl 214/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, , , po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2012r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S.P. na opinię służbową Naczelnika Sekcji Prewencji Komendy Miejskiej Policji w B. z dnia [...] w przedmiocie funkcjonariuszy policji p o s t a n a w i a odrzucić skargę 7 S.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na opinię służbową Naczelnika Sekcji Prewencji Komendy Miejskiej Policji w B. z dnia [...] za okres służby od [...] do [...]. Skarżący wskazał na przysługujące funkcjonariuszom prawo żądania poddania opinii służbowej kontroli sądowoadministracyjnej oraz zawarł szereg zarzutów dotyczących zaskarżonej opinii służbowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Stwierdził, iż S.P. od opinii służbowej z dnia [...] wniósł odwołanie do Komendanta Miejskiego Policji w B., który pismem z dnia [...] poinformował odwołującego o utrzymaniu w mocy zaskarżonej opinii. Na skutek skargi S.P. na opinię służbową z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 27 lipca 2010r. sygn. akt IV SA/Gl 392/10 odrzucił tę skargę jako niedopuszczalną. Sąd w uzasadnieniu stwierdził, że pismo Referatu Kadr i Szkolenia KMP w B. z dnia [...] nie było decyzją organu odwoławczego. Wobec powyższego Komendant Miejski Policji w B. w dniu [...] wydał decyzję nr [...] utrzymującą w mocy zaskarżoną opinię służbową z dnia [...]. S.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 24 listopada 2011r. sygn. akt IV SA/Gl 211/11 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z dnia [...] i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu. Sąd podał, że decyzja ta dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją tego organu z dnia [...]. Wobec tego w obrocie prawnym pozostała opinia z dnia [...], od której S.P. wniósł powołaną na wstępie skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zakres kontroli działalności administracji publicznej został określony w ustawie z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), poprzez stwierdzenie, że sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Natomiast w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270) zwanej tu P.p.s.a. określone zostało, że właściwość sądu administracyjnego obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej oraz inne sprawy z zakresu działalności administracji publicznej, jeżeli ustawa tak stanowi (art. 3 § 2 i § 3), oraz w innych sprawach, jeżeli ustawa szczególna tak stanowi, a w art. 5 P.p.s.a. wskazane zostały sprawy, w których wyraźnie wyłączona jest właściwość sądu administracyjnego. W ramach prawnych form działania administracji, po myśli wskazanego art. 3 § 2 P.p.s.a ustawodawca wskazał decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz inne niż określone wcześniej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, oraz bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie spraw, w których winny być wydane decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie albo postanowienia kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, jeżeli służy na nie zażalenie. Prowadzi to do wniosku, że właściwość sądu administracyjnego do rozpoznania skargi w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a, występuje wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Chodzi tu o takie akty lub czynności, które dotyczą uprawnień lub obowiązków określonych osób, wynikających z przepisów prawa, a więc takich uprawnień lub obowiązków, które określają przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Odnosząc się natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a, który stanowi, że sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, należy uznać, iż przepis ten dotyczy prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia, jednakże i w tym przypadku chodzi tu o takie akty lub czynności, które dotyczą uprawnień lub obowiązków określonych osób, wynikających z przepisów prawa, a więc takich uprawnień lub obowiązków, które określają przepisy prawa powszechnie obowiązującego (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2004 r. sygn. OSK 247/04 publ. ONSAiWSA 2004/2/30). Wobec powyższego należy ustalić, czy zaskarżona opinia służbowa z dnia [...] wydana przez Naczelnika Sekcji Prewencji Komendy Miejskiej Policji w B. mieści się w katalogu wyżej wymienionych rozstrzygnięć należących do kognicji sądów administracyjnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany był pogląd, że opinia służbowa funkcjonariuszy służb mundurowych podlega kontroli sądowoadministracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2009r. sygn I OSK 388/09 i z dnia 19 maja 2010r. sygn. akt I OSK 1579/09). Jednakże prezentowane było również odmienne stanowisko, zgodnie z którym opinie funkcjonariuszy służb mundurowych nie podlegają zaskarżeniu do sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OZ 93/08). Ze względu na wskazane rozbieżności w orzecznictwie dotyczące możliwości zaskarżania opinii służbowych funkcjonariuszy służb mundurowych Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów wydał w dniu 5 grudnia 2011r. uchwały o sygn. akt OPS 2/11 oraz I OPS 3/11 w których orzekł, że na postanowienia właściwych organów odwoławczych o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza opinii służbowej nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Sąd podkreślił, że opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego stan prawny w jakiejkolwiek sprawie, a w szczególności jako akt wywołujący bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Omawiana opinia służbowa stanowi jedynie ocenę - stan wiedzy bezpośredniego przełożonego o określonych cechach opiniowanego. Jest ona zatem oświadczeniem wiedzy nie zaś oświadczeniem woli, za które powszechnie uznaje się decyzję administracyjną. Przedmiotowa opinia niczego nie rozstrzyga. Nie jest ona nakierowana na wywoływanie bezpośrednich skutków prawnych. Sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej oraz nie kształtuje bezpośrednio sfery praw i obowiązków opiniowanego. Przedmiotowa opinia nie jest zatem decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest bowiem kwalifikowanym aktem administracyjnym stanowiącym przejaw woli organu administracji publicznej, wydawanym na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby oraz w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej. Powyższe uchwały dotyczyły opinii wydanych wobec funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, jednakże w ocenie Sądu stanowisko to znajduje zastosowanie także w niniejszej sprawie. Podobny pogląd zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 13 stycznia 2012r. sygn. akt I OSK 1797/11 wskazując na podobieństwo regulacji tej materii w służbach mundurowych. Sąd ten wskazał, że zgodnie z § 10 ust. 1 poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz.U. z 2002r. Nr 98, poz. 890 ze zm.) opiniowany może wnieść odwołanie od opinii, za pośrednictwem wydającego opinię, w terminie 14 dni od dnia zapoznania się z opinią. W myśl § 11 ust. 5 przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania, po zapoznaniu się ze sprawozdaniem komisji powołanej do zbadania zaskarżonej opinii utrzymuje w mocy zaskarżoną opinię (pkt 1) albo uchyla zaskarżoną opinię w całości lub w części i poleca wydanie nowej opinii, wskazując, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy jej wydawaniu (pkt 2 tegoż ustępu). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pomimo nazwania środka zaskarżenia od opinii służbowej odwołaniem, to nie można uznać go za odwołanie w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż w procedurze opiniodawczej przepisy tego kodeksu nie mają zastosowania. W ocenie tego Sądu skoro opinia służbowa nie ma cech decyzji administracyjnej, od której przysługiwałoby odwołanie, to brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania czynności, dokonanej skutkiem wniesienia środka nazwanego odwołaniem, jako rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 127 i nast. K.p.a. Ponadto charakter rozstrzygnięcia w kwestii odwołania od opinii służbowej funkcjonariusza nie pozwala na zakwalifikowanie go do aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Takie działania dotyczyć muszą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa i mieć charakter prawnie wiążący oraz muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie i służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (por. post. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2012r. sygn. akt I OSK 1797/11). Z powyższego wynika, że zaskarżona opinia służbowa z dnia [...] nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć podlegających kontroli sądowoadministracyjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę za niedopuszczalną, co skutkowało jej odrzuceniem w oparciu o przepisy art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. ----------------------- 4