IV SA/Gl 221/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia NSA Szczepan Prax Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2010 r. sprawy ze skargi A w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłat za pobyt w zakładzie opiekuńczo – leczniczym postanawia odrzucić skargę. Dyrektor A w G. decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2007r. Nr 14, poz. 89 ze zm.), zwanej dalej ustawą o z.o.z. i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 grudnia 1998r. w sprawie sposobu i trybu kierowania osób do zakładów opiekuńczo-leczniczych i pielęgnacyjno-opiekuńczych oraz szczegółowych zasad ustalania odpłatności za pobyt w tych zakładach (Dz.U. z 1998r. Nr 166, poz. 1265) uchylił decyzję nr [...] w związku z decyzją nr [...] wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.. Ponadto ustalił wysokość odpłatności za pobyt T. W. za maj 2009r. w kwocie [...] zł, za czerwiec 2009r. [...] zł, za lipiec 2009r. [...] zł, za sierpień 2009r. [...] zł, za wrzesień i październik 2009r po [...] zł, a począwszy od listopada 2009r. w kwocie [...] zł oraz zobowiązał jego matkę B.Ś. do uiszczania opłaty określonej w pkt 2 do dnia 15 - go każdego miesiąca za miesiąc poprzedni. W uzasadnieniu wskazanej decyzji organ wskazał, iż zgodnie z art. 34a ust. 2 ustawy o z.o.z. miesięczną opłatę za wyżywienie i zakwaterowanie dziecka przebywającego w zakładzie opiekuńczo-leczniczym ustala się w wysokości odpowiadającej 200% najniższej emerytury, z tym że opłata nie może być wyższa niż kwota odpowiadająca 70% miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej. Organ oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniu, iż dochód na osobę w rodzinie B.Ś. w maju 2009r. wyniósł kwotę [...] zł, w czerwcu 2009r. [...] zł, w lipcu 2009r. [...] zł, w sierpniu 2009r. [...] zł, we wrześniu i październiku 2009r. po [...] zł, a od listopada 2009r. wyniósł [...] zł. Odwołanie od powyższej decyzji w terminie ustawowym wniosła B.Ś.. Zarzuciła nierzetelne rozpatrzenie sprawy oraz brak przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w celu ustalenia sytuacji dochodowej i rodzinnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W pisemnych motywach orzeczenia organ ten przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Przechodząc do analizy stanu normatywnego i faktycznego w rozpatrywanej sprawie Kolegium dokonało analizy postanowień art. 34a ustawy o z.o.z. Organ ten stwierdził, że małoletni T.W. jest osobą reprezentowaną przez swoich rodziców, B.Ś. i R.W., którzy powinni być w pierwszej kolejności uwzględnieni przy ustalaniu obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka w zakładzie. W ocenie Kolegium przy określeniu zgodnie z art. 34a ust. 2 ustawy wysokości opłaty za wyżywienie i zakwaterowanie dziecka przebywającego w zakładzie opiekuńczo-leczniczym i pielęgnacyjno-opiekuńczym konieczne jest ustalenie miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej. Natomiast organ pierwszoinstancyjny przeprowadził w ograniczonym zakresie postępowanie dowodowe, między innymi nie sporządził wywiadu środowiskowego pozwalającego na prawidłowe ustalenie struktury rodziny i dochód przypadającego na każdego z jej członków. Zwrócono ponadto uwagę na błąd formalny zawarty w osnowie skarżonego orzeczenia, gdyż decyzja Nr [...] została już wcześniej wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją [...]. Ze wskazaną decyzją nie zgodził się A w G., działający z upoważnienia Marszałka Województwa [...], w jego imieniu, jako organ I instancji w sprawie, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarżący zarzucił naruszenie art. 34a ust. 2 ustawy o z.o.z. w zw. z art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004r. (Dz. U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej poprzez uznanie, że rodzinę w rozumieniu tego przepisu stanowią rodzice dziecka T.W.. Zdaniem skarżącego, zgodnie z wyrażoną w art. 6 pkt 14 ustawy definicją rodziny, stanowią ją osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Natomiast rodzice T.W. nie zamieszkują wspólnie. Okoliczność ta została potwierdzona przez informację z Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA z dnia [...], nr [...] oraz wyjaśnień z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z dnia [...] nr [...], z dnia [...] nr [...], z dnia [...] nr [...]. W ocenie skarżącego rodzinę tworzą w myśl przepisów o pomocy społecznej matka małoletniego – B.Ś. oraz C.Ś., ich syn M. oraz małoletni brat K.W.. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przedstawił judykat Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2008r., sygn. I OSK 1426/07, zgodnie z którym "pojęcie rodziny określone w art. 6 pkt 14 nie jest oparte wyłącznie na więzach pokrewieństwa, bardzie istotne jest tworzenie wspólnoty(...), znaczenie mają takie elementy jak wspólne zamieszkanie i gospodarowanie". Zaskarżona decyzja organu II instancji wskazuje natomiast na konieczność odniesienia się do przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 1964r. Nr 9, poz. 59 ze zm.). Zdaniem skarżącego przepisy prawa rodzinnego nie definiują pojęcia rodziny. Natomiast zgodnie z rozumieniem tego pojęcia w nauce prawa rodzinnego tworzy go wspólnota powstała z chwilą zawarcia małżeństwa, w skład której wchodzą dzieci obojga małżonków oraz o stwierdzonym pochodzeniu od jednego z małżonków. W dalszej części skargi skarżący podniósł, iż zakład opiekuńczo-leczniczy nie jest uprawniony do żądania przeprowadzenia przez ośrodki pomocy społecznej rodzinnego wywiadu środowiskowego w celu ustalenia opłaty tytułem kosztów leczenia i zakwaterowania w świetle art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. nr 77, poz. 672 ze zm.). Ponadto przy ustalaniu stanu faktycznego Ośrodek wziął pod uwagę oświadczenia zawarte w pismach z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M., które są dokumentami w rozumieniu art. 76 K.p.a. Podnosząc powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej odrzucenie, gdyż A w G. nie jest stroną w znaczeniu formalnym. Zdaniem Kolegium organ administracji, który wydał w I instancji decyzję administracyjną, nie jest uprawniony do wniesienia skargi na decyzję wydaną w wyniku rozpoznania środka zaskarżenia przez organ II instancji z uwagi na brak interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienia, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 wyżej wymienionej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji Sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności do sprawdzenia, czy skargę wniósł podmiot do tego uprawniony. W przypadku wniesienia skargi przez podmiot, który nie może mieć zdolności sądowej skarga podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym powoduje oddalenie skargi. W świetle powyższych uwag należy w pierwszej kolejności rozważyć kwestię zdolności sądowej Dyrektora A w G., a zatem dokonać oceny, czy podmiot ten mógł skuteczne wnieść skargę w kontrolowanej sprawie. Brak zdolności skargowej po stronie skarżącej obligowałby bowiem Sąd do odrzucenia skargi bez wdania się w rozważania, co do meritum zagadnienia. A w G. jest publicznym zakładem opieki zdrowotnej w rozumieniu ustawy o z.o.z. Zgodnie z art. 33 ust. 1 publiczny zakład opieki zdrowotnej udziela świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych osobom ubezpieczonym oraz innym osobom uprawnionym do tych świadczeń na podstawie odrębnych przepisów. Realizuje zatem świadczenia zdrowotne finansowane ze środków publicznych. Jednocześnie zważyć przyjdzie, iż A w G. w toku postępowania w sprawie ustalenia opłat za pobyt w zakładzie opiekuńczo-leczniczym działał jako organ administracji publicznej, na podstawie upoważnienia Marszałka Województwa [...] z dnia [...] wydanego na podstawie art. 46 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998r. (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. do takich organów należy zaliczyć podmioty powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiana spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Rozważyć zatem należało, czy upoważnienie nadane skarżącemu przez Marszałaka Województwa [...] do prowadzenia w jego imieniu postępowania w sprawie ustalania oplat za pobyt w zakłądzie opiekuńczo-leczniczym nadawało A w G. zdolność sądową w rozumieniu art. 25 P.p.s.a. Zdolność sądowa w rozumieniu przywołanej regulacji stanowi cechę danego podmiotu, która pozwala na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z jego udziałem w charakterze strony, tj. zgodnie z art. 32 P.p.s.a. - skarżącego lub organu, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Wnoszący skargę na decyzję organu odowławczego A w G., działający w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jako organ administracji publicznej stawałby się jednocześnie stroną prowadzonego postepowania sądowoadministracyjnego. Pojęcia strony nie można jednakże odnieść do podmiotu występującego w charakterze władczym. Po myśli art. 28 kpa stroną postępowania jest bowiem podmiot występujący w danym stosunku administracyjnoprawnym w charakterze administrowanego. Zgodnie z poglądem zaprezentowanym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009r., sygn. akt K 32/08, status prawny organów władzy publicznej jest wyraźnie uregulowany w odrębnych rozdziałach Konstytucji, poza przepisami o wolnościach i prawach człowieka i obywatela, po drugie, organy władzy publicznej z istoty rzeczy wykonują zadania wynikające z ich kompetencji, a nie korzystają z praw i wolności, po trzecie wreszcie, sfera wolności i praw obywatelskich nie przenika się ze sferą kompetencji organów władzy publiczne (por. J. Trzciński, Podmiotowy zakres skargi konstytucyjnej, w: L. Garlicki (red.) Konstytucja. Wybory. Parlament. Studia ofiarowane Zdzisławowi Jaroszowi, Warszawa 2000, s. 213, czy postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22.05.2007 r., SK 70/05, OTK-A 2007/6, poz. 60, s. 871). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdza się, iż Dyrektor A w G., który działał jako organ I instancji na mocy upoważnienia Marszałka Województwa [...] nie posiada należytego umocowania do zaskarżenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], Nr [...] wydanej w postępowaniu odwoławczym. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej – uprawnienia strony, która kwestionuje poprzez skargę takie rozstrzygnięcie. Jak zauważa się wyżej, uprawnień takich nie przewidują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ) zwanej dalej p.p.s.a. Nie można zatem zgodzić się z poglądem, iż skarżący, który wydał decyzję administracyjną w I instancji, powinien mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W tym stanie rzeczy należało po mysli art.58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należało skargę odrzucić.