IV SA/Gl 234/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.), Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 1 ust. 2 i 3, art. 2 pkt 2. art. 3, art 17 ust 1, ust. 3, ust. 4, art. 20 ust. 2 i 3. art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 1 do 4. art. 25 ust. 1 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466) odmówiono I.K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art 17 ust 1 pkt 4, w związku z opieką nad matką, G.M. na okres od 1 października 2017r. bezterminowo. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że postępowanie wszczęte zostało wnioskiem strony z dnia 2 października 2017r. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wskazał, że ze złożonej dokumentacji wynika, iż strona nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, G.M., która orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia Nr [...] w C. z dn. [...]r. została zaliczona do pierwszej grupy inwalidów z tytułu [...]. Inwalidztwo jest trwale oraz istnieje od 1967 r. czyli powstało w .31 roku życia. Fakt ten organ uznał za kluczowy w sprawie ustalenia prawa strony do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego wskazując na art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem organu w przepisie tym ustawodawca wyraźnie określił, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jeżeli niepełnosprawność powstała do 18 roku życia lub do 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Organ przyznał, że na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. art. 17 ust. 1 b ww. ustawy uznany został za niekonstytucyjny, jednakże wyjaśnił, że wykładnia zawarta w wyroku Trybunału Konstytucyjnego ma moc wiążącą w stosunku do sądów administracyjnych i formalnie nie wiąże ona organów administracji publicznej, stron i uczestników postępowania. Powołano się nadto na komunikat Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej dotyczący powyższego wyroku, a w którym wskazano, że wyrok ten nie oznacza usunięcia tego kryterium z ustawy oraz nie kreuje nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa. Stwierdzając, że inwalidztwo G.M. powstało w 31 roku życia, zgodnie z art. I7 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych brak jest podstaw prawnych do przyznania stronie prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad matką. Jako drugi argument świadczący o braku podstaw do przyznania świadczenia Prezydent Miasta C. wskazał, że strona posiada ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna od dnia 15 maja 2014 r. bezterminowo, co zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1b również stanowi przesłankę negatywną. W odwołaniu od opisanej decyzji strona wniosła o jej uchylenie w całości oraz o ponowne rozpatrzenie wniosku i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną, obłożnie chorą matką. Wniosła nadto o wyrównanie różnicy kwotowej między świadczeniem pielęgnacyjnym, a zasiłkiem dla opiekuna od listopada 2014 roku oraz o przyznanie składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Odnosząc się do stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwołującą wskazała, że złożony przez nią wniosek z dnia 2 października 2017 roku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego inspirowany był interpretacją prawa, po wyroku TK z dnia 21 października 2014 roku. Jej zdaniem, po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku, przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie powinien być stosowany w kształcie, który jest niezgodny z Konstytucją. Powinien być rozumiany tak, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ma także opiekun osoby, której niepełnosprawność powstała w dorosłości. Zauważyła, że ośrodki w innych gminach stosują właśnie taką interpretację tego przepisu wypłacając opiekunom dorosłych świadczenie pielęgnacyjne zamiast zasiłku dla opiekuna. Odnosząc się do drugiej przyczyny odmowy prawa do świadczenia wskazała, że istotnie ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, a przy składaniu wniosku dostała do podpisu druk - "Informację Świadczeniobiorcy", w której podpisać miała oświadczenie o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna. Przyznała także, że została pouczona o negatywnym rozpatrzeniu wniosku w przypadku gdy nie podpisze zrzeknięcia się tego zasiłku. Wskazała, że w takim przypadku pozbawiona byłaby także ubezpieczenia oraz składek, co byłoby niezgodne z prawem. Odwołująca wyjaśniła, że jej matka oprócz chorób [...], od trzech lat choruje i leczy się z powodu [...], którą wywołał wirus [...]. Z tego powodu doszły 2 leki, które bardzo obciążają budżet domowy, gdyż ich koszt to 519,99 zł, a więc dokładnie tyle ile wynosi zasiłek dla opiekuna. W przypadku zrzeczenia się zasiłku dla opiekuna, musiałaby zaprzestać podawać chorej matce leki na [...] z braku środków finansowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...]r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji co do tego, że stronie nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, gdyż niepełnosprawność jej matki datuje się od 1967 r., t.j. powstało po 18 roku życia. Oceniając zasadność powyższego stanowiska organu I instancji wskazano, że sprawa z zakresu obowiązywania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych była przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny. Wyrokiem z dnia z dnia 21 października 2014r. sygn. akt K 38/13 Trybunał orzekł, że przepis art. 17 ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Powołując się na stanowisko sądów administracyjnych zajęte w licznych wyrokach Kolegium stwierdziło, że przepis art. 17 ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na wiek powstania niepełnosprawności, nie obowiązuje. Zdaniem sądów osoba nie powinna być bowiem traktowana gorzej niż osoby sprawujące opiekę nad niepełnosprawnym dorosłym członkiem rodziny nie tylko wówczas, gdyby niepełnosprawność powstała w czasie, gdy osoba ta nie spełniała określonych w przytoczonym przepisie warunków ale tym bardziej gdy - wobec treści orzeczenia o niepełnosprawności - nie da się ustalić kiedy ona powstała. W świetle powyższego Kolegium uznało, że data powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie ma wpływu na prawo strony do świadczenia pielęgnacyjnego, o ile strona wnioskująca spełnia pozostałe ustawowe przesłanki. Zatem jeśli chodzi o datę powstania niepełnosprawności matki strona spełnia ustawowe przesłanki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki na w/w. Zauważono jednak, że w związku z orzeczeniem o niepełnosprawności G.M., na podstawie decyzji z dnia [...]r. Nr [...] przyznano odwołującej prawo do zasiłku dla opiekuna od dnia 15 maja 2014 r. bezterminowo. Fakt ten zgodnie z art. 17 ust 5 pkt1b ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi przesłankę negatywną do przyznania stronie żądanego świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem w związku z faktem, że stronie przyznane zostało wcześniej prawo do zasiłku dla opiekuna, w ocenie Kolegium żądane świadczenie stronie nie przysługuje. Wyjaśniono, że w sytuacji gdy w sprawie ma miejsce zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego z prawem do zasiłku dla opiekuna, zgodnie z uregulowaniami prawnymi zawartymi w art. 27 ust. 4 w związki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b cyt. ustawy o świadczeniach rodzinnych, osobie sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną przysługuje tylko jedno świadczenie pielęgnacyjne. Pouczono nadto odwołującą, że żądane świadczenie pielęgnacyjne w związku ze spełnieniem przez stronę w/w wymienionych przesłanek może być stronie przyznane tylko w przypadku gdy złoży ona oświadczenie, że rezygnuje z dotychczas wypłacanego jej zasiłku dla opiekuna. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach I.K. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzji organu I instancji, a także o wyrównanie różnicy kwotowej między świadczeniem pielęgnacyjnym a zasiłkiem dla opiekuna od listopada 2014 roku. Zarzuciła organom naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej nie można od niej wymagać, by złożyła oświadczenie o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna przed wydaniem decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ w momencie rezygnacji traci zasiłek, ubezpieczenie zdrowotne oraz ciągłość składek ZUS, a sprawa może potrwać nawet kilka miesięcy. Jako logiczne uznała, że po pozytywnej decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, natychmiast zrezygnuje z zasiłku dla opiekuna. Wyraziła pogląd, iż zmuszanie opiekuna do zrzeknięcia się zasiłku przed zapadnięciem decyzji o którą wnioskuje, jest nieludzkie i niehumanitarne. Zwłaszcza, gdy skarżąca poświęciła swoje życie, aby zająć się schorowaną, obłożnie chorą matką, którą opiekuje się od 1982 roku wykonując całodobowo bardzo ciężką pracę i otrzymując w zamian zasiłek 520 złotych. Odnosząc się do stanowiska przedstawionego w decyzji Kolegium skarżąca zauważyła, że organ II instancji potwierdza fakt spełniania przez skarżącą ustawowych przesłanek. Oświadczyła w związku z powyższym, że z chwilą gdy Sąd uzna roszczenie i przyzna świadczenie, natychmiast zrezygnuje z przyznanego zasiłku dla opiekuna w kwocie 520 złotych miesięcznie, jako że jest jej wiadome, iż nie może pobierać łącznie obu świadczeń. Ponad powyższe opisano w skardze stan zdrowia matki skarżącej i związane z tym wydatki na leczenie. Zdaniem skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję powierzchownie analizując sprawę, naruszając interes prawny skarżącej. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze powtórzyło dotychczasowo prezentowaną argumentację podkreślając, że w toku prowadzonego postępowania dowodowego strona nie złożyła skutecznie oświadczenia o wyrażeniu zgody na uchylenie decyzji przyznającej jej zasiłek dla opiekuna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej zwanej P.p.s.a. - (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) wynika natomiast, że skarga może zostać uwzględniona wtedy, gdy wystąpi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Po przeprowadzeniu kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie z przyznanymi sądom administracyjnym kompetencjami, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na jej uwzględnienie. Przede wszystkim podzielił w pełni pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego w zakresie utraty przymiotu konstytucyjności kryterium momentu powstania niepełnosprawności, o którym mowa w art. 17 ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odniesieniu do osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż do ukończenia 18 r. życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia ocena spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego musi być tym samym dokonywana z pominięciem tego kryterium. Zasadnie zatem uznano, że niepełnosprawność matki skarżącej ujawniona u niej po 25 roku życia nie stanowi przeszkody do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez skarżącą w przypadku ziszczenia się innych przesłanek ustawowych. Przechodząc natomiast do drugiego z warunków, który zdaniem Kolegium nie został w sprawie spełniony Sąd wyraża pogląd odmienny od zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu doszło tu do błędnego zastosowania (na skutek błędnej wykładni) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych, a błąd ten miał istotny wpływ na wynik sprawy. Bezspornie, w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Fakt uzyskiwania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna nie może być jednak, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, przeszkodą do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, a organy pominęły całkowicie w swoich rozważaniach regulację zawartą w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten przewiduje, że w sytuacji zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną. Z oświadczeń skarżącej wynika jednoznacznie, że jej intencją jest pobieranie korzystniejszego dla niej świadczenia pielęgnacyjnego. Z materiału sprawy, a w tym z treści odwołania i skargi wynika bezsprzecznie, że ma ona świadomość braku uprawnienia do łączenia obu świadczeń i że można w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1b w/w ustawy przyznać jej świadczenie pielęgnacyjne jedynie wówczas, gdy zaprzestanie pobierać zasiłek dla opiekuna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonując oceny stanu prawnego sprawy uchyliło się także od obowiązku dokonania interpretacji zastosowanego przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w świetle ukształtowanej już linii orzeczniczej wojewódzkich sądów administracyjnych, która znalazła w pełni akceptację w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide wyroki WSA w Olsztynie z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 392/17, WSA w Białymstoku z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 189/17 i z dnia 28 marca 2017r., sygn. akt II SA/Bk 139/17, WSA w Gdańsku z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 510/17 i z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 523/17, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2758/17 i z dnia 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 82/18 – publ. CBOSA). We wskazanych wyrokach stwierdza się, że art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy nie może wykluczać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której to prawo odebrano regulacją niekonstytucyjną, "przymuszając" niejako do ubiegania się o świadczenie mniej korzystne (zasiłek dla opiekuna), którego uzyskanie jest z kolei przesłanką uniemożliwiającą powrót do uzyskiwania świadczenia poprzedniego (świadczenia pielęgnacyjnego). Pogląd ten w pełni akceptuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przy ocenie legalności kontrolowanej decyzji. Z tych względów konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Kolegium rozważy możliwość ewentualnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. celem podjęcia przez organ I instancji działań, mających na celu wyeliminowanie we właściwym trybie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, na skutek złożonego przez skarżącą oświadczenia o rezygnacji z jego pobierania, przy wykorzystaniu regulacji art. 100 § 1 K.p.a. W przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego decyzja zapaść powinna po ewentualnym rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2018r. I OSK 132/18 publ. CBOSA). W tym stanie rzeczy, gdy ze względu na naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnie stało się konieczne wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, orzeczono jak w sentencji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a