IV SA/Gl 244/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję. M.G. w dniu [...] złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Podała w nim, iż posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu o pow. [...] m2, w którym brak jest centralnego dostarczania ciepłej wody. Wskazała, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jej dochody za ostatnie 3 miesiące brutto wynoszą [...] zł. Natomiast łączna kwota wydatków na mieszkanie za ostatni miesiąc wyniosła [...] zł, co znajduje potwierdzenie w zaświadczeniu zarządcy budynku. Decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...], przyznano M.G. dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od dnia [...] do dnia [...]. W odwołaniu wnioskodawczyni nie zgodziła się z wyliczeniem dodatku mieszkaniowego w związku z nieuwzględnieniem ponoszonych przez nią wydatków mieszkaniowych związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej jak: eksploatacja anten zbiorczych, eksploatacja mienia do wspólnego korzystania, konserwacja domofonu, opłaty za wodomierze, ubezpieczenie mieszkania, opłaty za wieczyste użytkowanie gruntu, działalność społeczną, oświatową i kulturalną a nadto wydatki za energię elektryczną i za gaz. Jednocześnie zarzuciła nieprawidłowe ustalenie sytuacji dochodowej, albowiem uwzględniono jej dochód brutto a nie netto. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium wskazało, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. oraz istnieje konieczność poczynienia w spawie dodatkowych istotnych ustaleń. Wymagało bowiem wyjaśnienia, czy kwota [...] zł jest dochodem netto czy brutto strony oraz dokonania prawidłowego zweryfikowania składników opłat czynszowych, które nie stanowią wydatków, o których mowa w art. 6 ust. 4a ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wyrokiem z dnia z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 374/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M.G. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta T. przyznał M.G. dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] do [...]. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 3, art. 7 ust. 1 i 5 i art. 6 ust. 4a pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 71, poz. 734, ze zm.) oraz art. 104 k.p.a.. W uzasadnieniu tej decyzji przedstawiono wyliczenia, w oparciu o które ustalono wysokość dodatku. W szczególności do wydatków, ponoszonych przez gospodarstwo domowe strony w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, nie zaliczono: eksploatacji anten zbiorczych, podatku od nieruchomości, konserwacji domofonu, ubezpieczenia mieszkania, opłaty za wieczyste użytkowanie gruntu oraz opłaty za wodomierze. Wskazano również, że obliczając wysokość dodatku mieszkaniowego uwzględniono dochód z renty w wysokości [...] zł brutto z trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, zgodnie z treścią art. 3 ust. 3 ustawy, który za dochód uważa wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz chorobowe, określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych, chyba, że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodów. W odwołaniu od powyższej decyzji M.G. ponownie zakwestionowała pominięcie w określeniu wysokości wydatków mieszkaniowych wskazanych wyżej składników uważając, że przy wyliczaniu dodatku mieszkaniowego należy uwzględnić wszystkie składniki czynszowe wykazane przez spółdzielnię mieszkaniową a nadto wydatki za energię elektryczną i za gaz. Jej zdaniem wadliwe ustalono również dochodowość gospodarstwa domowego, które powinno być liczone od dochodu netto. Regulacje art. 6 ust. 4 i 4a ustawy o dodatkach mieszkaniowych uznała za niezgodną z Konstytucją i innymi aktami normatywnymi, które weszły w życie w latach późniejszych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, całkowicie podzielając jej ustalenia i wnioski. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M.G. zasadniczo powtórzyła zarzuty i argumenty z odwołania, domagając się podwyższenia przysługującego jej dodatku mieszkaniowego, przy uwzględnieniu wszystkich aktów normatywnych, które zaczęły obowiązywać w celu ochrony lokatorów. Zarzuciła niekonstytucyjność art. 6 ust. 4 i ust. 4a ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz ich niezgodność z aktami normatywnymi, które weszły w życie w latach późniejszych. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z dnia [...] skarżąca wskazała, że w składzie organu odwoławczego, przy wydaniu zaskarżonej decyzji, brała udział jej bratanica, zarzucając przy tym, że reprezentuje ona także Spółdzielnię Mieszkaniową w K., w związku z czym jej działanie może być stronnicze. Fakt takiego pokrewieństwa potwierdził Wiceprezes SKO w K. w piśmie z dnia [...], w którym zauważył też, że bratanica skarżącej winna podlegać wyłączeniu z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 marca 2011 r. sygn. akt IV SA/GL 822/10 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że potwierdzone przez organ w piśmie z dnia [...] okoliczności wskazują, iż J.G., która brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, powinna podlegać wyłączeniu z urzędu, tym samym zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zachodzi bowiem podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 kpa, gdyż doszło do naruszenia art. 24 § 3 w zw. z art. 27 kpa. Sąd dodatkowo zwrócił uwagę na brak odniesienia się w motywach rozstrzygnięć do niektórych spornych kwestii, związanych z zaliczeniem lub niezaliczeniem określonych składników do wydatków, o których mowa w art. 6 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w zakresie eksploatacji anten zbiorczych, konserwacji domofonu, opłaty za wodomierze – z jednej strony, działalności społeczno-oświatowej i kulturalnej – z drugiej strony, oraz na brak w zaskarżonej decyzji uzasadnienia prawnego w tym zakresie co narusza art. 107 § 3 k.p.a. Powołując się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4.XII.2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 352/09, dotyczący dodatku mieszkaniowego dla skarżącej za wcześniejszy okres wskazał, że opłaty obciążające członków spółdzielni mieszkaniowych muszą być analizowane w świetle art. 6 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, którego celem jest stworzenie wspólnego standardu, odniesionego do wszystkich lokali mieszkalnych i dotyczącego zarówno wysokości wydatków mieszkaniowych, uwzględnionych przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego, jak i ich struktury. W tym zakresie przywołał uregulowanie art. 8a ust. 4a art. i art. 2 pkt 8a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (j.t. Dz. U. Nr 31 z 2005 r., poz. 266 ze zm.). Z kolei, wobec wyraźnego wyłączenia z art. 6 ust. 4a uznał, że nie można zaliczyć do wydatków mieszkaniowych wydatków z tytułu ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie gruntów oraz opłat za gaz i energię elektryczną, bowiem regulacja ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest w tym zakresie samodzielna. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.G. reprezentowana przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 6 ust. 4 o dodatkach mieszkaniowych w związku z art. 8a ustawy o ochronie praw lokatorów przez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż art. 6 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych ma charakter samodzielny, przez co nie stosuje się tu komplementarnie przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, a w szczególności art. 8a tej ustawy. Natomiast w poprzednim stanie prawnym instytucje dodatków mieszkaniowych i ochrony lokatorów były umieszczone w tym samym akcie prawnym, co uzasadniałoby przypuszczenie, iż ze względu na tą samą materię powinny być obecnie traktowane jako uzupełniające. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 1513/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Niezależnie od wskazanych podstaw kasacyjnych Sąd stwierdził, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a., bowiem w rozpoznaniu sprawy w pierwszej instancji brało udział trzech sędziów wyłączonych z mocy ustawy, co skutkuje zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nieważnością tego postępowania. Na rozprawie w dniu 11 czerwca 2012 r. skarżąca podtrzymała zarzuty i wnioski zawarte w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia [...]. Ponadto wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, wyrównanie kwoty dodatku mieszkaniowego oraz pociągnięcie do odpowiedzialności pracowników odpowiedzialnych za wyliczenie dodatku mieszkaniowego. Dodała również, że dodatek mieszkaniowy był wyliczony na podstawie § 2 rozporządzenia z 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, pomimo, iż przepis ten został uznany za niekonstytucyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. Nr 270), w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji - art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z art. 134 cytowanej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku tutejszego Sądu z dnia 7 marca 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 822/10 z uwagi na jego wydanie z naruszeniem art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a., Sąd orzekający w składzie rozpoznającym ponownie niniejszą sprawę dokonując kontroli zaskarżonej decyzji uznał, iż nie może się ona ostać w obrocie prawnym. W pierwszej kolejności przyjdzie wskazać, że zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., sąd administracyjny uchyla decyzję w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Podstawy te określone są w art. 145 i 145a k.p.a., a jedną z nich jest wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Przepis art. 27 k.p.a. stanowi o wyłączeniu członka organu kolegialnego z mocy prawa w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a. oraz o wyłączeniu na wniosek strony, członka organu kolegialnego albo z urzędu w przypadkach określonych w art. 24 § 3 k.p.a., a więc wówczas, gdy zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności mogących wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika (członka organu kolegialnego). W piśmie Kolegium z dnia [...] stwierdza się, że J.G., która brała udział przy wydaniu zaskarżonej decyzji, winna podlegać wyłączeniu z urzędu. Sąd nie może stanowiska tego pominąć, bowiem wynika z niego, że organ odwoławczy potwierdza istnienie podstawy wyłączenia jednego z jego członków, która została przeoczona przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powyższa kwestia musi być jednoznacznie wyjaśniona. Natomiast wydaje się, że najprostszym rozwiązaniem będzie wyznaczenie nowego składu orzekającego, bez udziału wymienionego członka Kolegium, oczywiście z zachowaniem postanowień regulaminu, o którym mowa w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.). Z tych powodów zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. Pomimo, iż wskazana wyżej przyczyna uchylenia zaskarżonej decyzji zasadniczo zwalnia Sąd od merytorycznych rozważań to jednak Sąd orzekający uznał za stosowne wskazać na następujące istotne w sprawie kwestie. Warunki przyznawania dodatków mieszkaniowych reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). Zgodnie z art. 6 ust. 3 wskazanej ustawy wydatkami branymi pod uwagę przy ustalaniu wysokości dodatku mieszkaniowego są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Jak wynika zatem z zacytowanej normy prawnej wydatki uwzględniane przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego są zawężone do tych świadczeń, które są świadczeniami powtarzającymi się, spełnianymi w oznaczonych okresach przez podmiot zajmujący lokal, pozostające w ścisłym związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Natomiast art. 6 ust. 4 tej ustawy zawiera uszczegółowienie rodzaju wydatków mieszkaniowych, które powinny być brane pod uwagę przez organ administracji publicznej załatwiający wniosek osoby uprawnionej o przyznanie dodatku. Tymczasem w motywach zaskarżonej decyzji, jak i uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, nie odniesiono się do niektórych spornych kwestii, związanych zaliczeniem lub niezaliczeniem określonych składników do wydatków, o których mowa w art. 6 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Chodzi tu o wydatki dotyczące eksploatacji anten zbiorczych, konserwacji domofonu, opłaty za wodomierze – z jednej strony, działalności społeczno-oświatowej i kulturalnej – z drugiej strony. W tym zakresie kontrolowana decyzja pozbawiona jest jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Sąd zauważa także, że w wyroku z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 352/09, dotyczącego dodatku mieszkaniowego dla skarżącej za wcześniejszy okres, WSA w Gliwicach wskazał, że opłaty obciążające członków spółdzielni mieszkaniowych muszą być analizowane w świetle art. 6 ust. 6 tej ustawy, zgodnie z którym w przypadku ubiegania się o dodatek mieszkaniowy podmiotu zamieszkującego w lokalu mieszkalnym lub domu niewchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy, do wydatków przyjmowanych dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego zaliczać jedynie te wydatki, które w wypadku najmu lokalu mieszkalnego byłyby pokrywane w ramach czynszu, lecz wyłącznie do wysokości czynszu, jaki obowiązywałby dla danego lokalu, gdyby lokal ten wchodził w skład zasobu mieszkaniowego gminy i te opłaty, poza czynszem, które obowiązywałyby w zasobie mieszkaniowym gminy, gdyby lokal ten wchodził w skład tego zasobu. Sąd ten podkreślił, że celem tego uregulowania jest stworzenie wspólnego standardu, odniesionego do wszystkich lokali mieszkalnych i dotyczącego zarówno wysokości wydatków mieszkaniowych, uwzględnionych przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego, jak i ich struktury. Uwagi te są aktualne także w niniejszej sprawie. Odnosząc je do kwestii wskazanych wyżej składników przyjdzie bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 8a ust. 4a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) zasadniczo czynsze i inne opłaty za używanie lokalów mają zapewnić pokrycie wydatków związanych z ich utrzymaniem. Zalicza się do nich w oparciu o art. 2 pkt 8a wymienionej ustawy także koszt utrzymania wind, anteny zbiorczej i domofonu (lit. c) wraz z kosztami zarządzania nieruchomością (lit. b) i kosztami konserwacji, utrzymania należytego stanu technicznego nieruchomości oraz przeprowadzonych remontów (lit. a). Jednocześnie ustalenia wymaga, czy do tych kosztów należy zaliczyć opłatę za wodomierze, gdyż charakter tej opłaty nie został wyjaśniony. Pomimo, iż są to małe kwoty, niemniej jednak dodatek mieszkaniowy nie jest ustalany uznaniowo, lecz według ścisłych kryteriów normatywnych. Natomiast, wbrew twierdzeniom skarżącej nie można zaliczyć do wydatków mieszkaniowych wydatków z tytułu ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie gruntów oraz opłat za gaz i energię elektryczną, wobec wyraźnego ich wyłączenia na mocy art. 6 ust. 4a ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Regulacja ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest w tym zakresie samodzielna toteż za chybione należy w tym względzie uznać odwoływanie się przez skarżącą do innych aktów normatywnych. Sąd nie podzielił także zarzutów skargi w przedmiocie niekonstytucyjności przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zaznaczyć przyjdzie, iż sąd administracyjny bada działanie organów administracji pod kątem prawidłowego stosowania ustaw, a także, na mocy Konstytucji RP poddany jest w swoich rozstrzygnięciach obowiązującym ustawom. Uprawnionym do orzekania w sprawach zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją jest Trybunał Konstytucyjny, a nie sąd (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP), który może skierować pytanie do Trybunału Konstytucyjnego, jeśli uzna, iż zachodzi wątpliwość, co do zgodności stosowanego w sprawie przepisu ustawy z Konstytucją RP. Jednakże w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził, aby przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych były sprzeczne z obowiązującą Konstytucją RP. Ponadto, zarzut niekonstytucyjności postawiony przez skarżącą nie został sprecyzowany poprzez wskazania wzorca konstytucyjnego, zatem żądanie uznania art. 6 ust. 4 i 4a ustawy o dodatkach mieszkaniowych za sprzeczne z prawem, należało uznać za nieuzasadnione (podobnie uznano we wskazanym wcześniej wyroku o sygn. akt IV SA/Gl 352/09). Jednocześnie należy wskazać, że z decyzji nie wynika, jak twierdzi skarżąca, aby dodatek mieszkaniowy był wyliczony z uwzględnieniem § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.), który przewidywał ograniczenie wydatków będących podstawą obliczenia dodatku mieszkaniowego o 10%. Przepis ten, jako niezgodny z ustawą o dodatkach mieszkaniowych, w dniu 18 maja 2006 utracił moc obowiązującą na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2006 r. sygn. akt P 4/05 (Dz. U. z 2006 r. Nr 84, poz. 587). W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. Wskazania, co do dalszego postępowania organu odwoławczego wynikają wprost z motywów wyroku.