IV SA/Gl 245/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Z.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Z. C. złożył w dniu [...] w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w C. wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dzieckiem K. C. ur. [...], do którego dołączył m.in. orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia [...] o zaliczeniu dziecka do osób niepełnosprawnych , zaświadczenie Burmistrza Gminy K. z dnia [...] iż prowadzi on działalność gospodarczą od [...] oraz zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] iż w 2008 r. nie osiągnął przychodu, podlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych a także oświadczenie z dnia [...], iż w 2008 r. nie uzyskał dochodu z działalności opodatkowanej w formie karty podatkowej. Po rozpatrzeniu tego wniosku decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta C. w oparciu m.in. o przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) odmówił przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem K. C. na okres od 01 do 30 listopada 2009 r.. W uzasadnieniu podjętego stanowiska podniesiono, iż ze złożonej przez wnioskodawcę dokumentacji wynika, że strona prowadzi działalność gospodarczą od dnia [...]. Zaś świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a Z. C. rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej, dlatego też brak jest podstaw prawnych do przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Od tej decyzji odwołanie złożył wnioskodawca, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że prowadził działalność gospodarczą, ale życie zmusiło go do zawieszenia tej działalności dla pielęgnowania dziecka. Ponadto dodał, że nie osiąga żadnego dochodu, co potwierdzał Urząd Skarbowy, a formalnie działalności wyrejestrować nie mógł, gdyż jest związany umową leasingową i w przypadku wyrejestrowania musiałby. zwrócić przedmiot leasingu, aktualnie w dużej części spłacony. Zadał również pytanie, co oznacza pojęcie "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". W jego przekonaniu faktyczne zaniechanie działalności jest równoznaczne z taką oczekiwaną rezygnacją, a potwierdzeniem tego faktu są zaświadczenia Urzędu Skarbowego. Według odwołującego, spełnia on w obecnym stanie prawnym i faktycznym warunki ku przyznaniu mu przedmiotowego świadczenia. Decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 1, art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 22 i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U . z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczeniami rodzinnymi są świadczenia opiekuńcze takie jak: zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne. Wart. 17 ust. 1 ustawodawca postanowił, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy podniósł, że z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że odwołujący prowadzi działalność gospodarczą od dnia [...], która według jego oświadczenia została zawieszona w związku z koniecznością pielęgnowania dziecka, a odwołujący oświadcza, że nie może wyrejestrować działalności gospodarczej z uwagi na postanowienia umowy leasingowej, gdyż wyrejestrowanie działalności gospodarczej spowodowałoby konieczność zwrócenia przez niego przedmiotu leasingu, który jest w dużej części spłacony. Organ odwoławczy zauważył, że z treści w/cyt. przepisu art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w tym przepisie, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie z wymaganymi wskazaniami. Zaś wart. 3 pkt 22 ustawodawca zdefiniował pojęcie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" i oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. A zatem nie podejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w świetle definicji zawartej wart. 3 pkt 22 omawianej ustawy, to m.in. nie podejmowanie działalności gospodarczej lub zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej. Natomiast zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej nie jest tożsame z zaprzestaniem wykonywania działalności gospodarczej, bowiem w przypadku zawiadomienia o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej właściwy organ stosownie do treści art. 7 e ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. -Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 101, poz. 1178, ze zm.) skreśla wpis dokonany na wniosek przedsiębiorcy do prowadzonej przez siebie ewidencji działalności gospodarczej. Zaś na podstawie zgłoszenia przedsiębiorcy podlega wpisowi do ewidencji działalności gospodarczej informacja o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej oraz o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej (art. 7ba ust. 1, 2 i 3 Prawa działalności gospodarczej) . Reasumując organ odwoławczy zauważył, że skoro Z. C. nie zaprzestał wykonywania działalności gospodarczej, czyli nie zrezygnował z pracy zarobkowej, to tym samym brak jest podstaw w świetle brzmienia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący Z. C. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania wnioskowanego świadczenia. Wyraził pogląd, iż jego spór z organem pierwszej i drugiej instancji ma charakter sporu interpretacyjnego normy prawnej. Powołując się na istotę i ducha ustawy o świadczeniach rodzinnych podniósł, że uważa, iż faktyczne zaniechanie przez niego działalności dochodowej by opiekować się synem K., daje podstawy aby podjąć decyzję o przyznaniu mu świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto uważa, że jego przypadek jest szczególny, gdyż nie może wyrejestrować działalności gospodarczej ze względu na obowiązującą umowę leasingową. Zaś werejestrowanie działalności gospodarczej skutkowało by zerwaniem umowy leasingowej i poważną stratą finansową. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając ocenę zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Bezsporny w sprawie jest jedynie stan faktyczny, a istotą sporu jest to, że skarżący odmiennie niż organy administracji interpretuje obowiązujący stan normatywny. Z akt administracyjnych wynika, że syn skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności obowiązującym do dnia 10 listopada 2009 r.. Z akt wynika nadto, że skarżacy widnieje w ewidencji osób prowadzących działalność gospodarczą, a ze świadczenia wystawionego przez Urząd Skarbowy w K. wynika, że z prowadzonej działalności nie uzyskuje żadnego dochodu, a wnioskiem z dnia [...] wystąpił o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W kwestii stanu normatywnego w sprawie, w pierwszej kolejności przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że w trakcie prowadzonego przez organy administracji postępowania zmianie uległ stan normatywny. Ponieważ treść art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych została zmieniona mocą postanowień ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych ( Dz. U. Nr 219, poz. 1706), jednakże z treści art. 21 tej ustawy wynika, że do postępowań w sprawach ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okresy zasiłkowe przypadające przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, rozpoczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i niezakończonych ostateczną decyzją, stosuje się dotychczasowe przepisy. Stosownie do postanowień obowiązujących w dniu wydania zaskarżonej decyzji świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ( Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nadto wskazany przepis określa wysokość dochodu, jaki musi wystąpić w rodzinie osoby ubiegającej się o przedmiotowe świadczenie jak również zawiera wykaz przesłanek negatywnych, których wystąpienie skutkowało będzie wydaniem negatywnego rozstrzygnięcia. Istota rozpatrywanej sprawy sprowadza się do tego, czy skarżący spełnia wymóg przewidziany treścią art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a polegający na tym, że przedmiotowe świadczenie przysługuje osobie rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem skarżącego faktyczne nie prowadzenie działalności gospodarczej wskazany wymóg spełnia, natomiast organy administracji stoją na odmiennym stanowisku i utrzymują, że w przypadku skarżącego nie można mówić o rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Stąd też z uwagi na występującą rozbieżność należy odnieść się do wskazanego problemu. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej – oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Oznacza to, że zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej jest prowadzenie działalności gospodarczej. Jak zostało zaznaczone powyżej skarżący utrzymuje, że z uwagi na faktyczne nie osiąganie dochodu i zaprzestanie prowadzenia tej działalności spełnia wymogi do otrzymania przedmiotowego świadczenia, z kolei organy podtrzymują odmienny pogląd. Stąd też w tej sytuacji koniecznym jest jeszcze przeprowadzenie analizy postanowień ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.). Z postanowień art. 14 ust. 1 tej ustawy wynika, że przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym, przy czym wpisowi do ewidencji podlegają przedsiębiorcy będący osobami fizycznymi. Według art. 14a ust. 1 powyższej ustawy przedsiębiorca niezatrudniający pracowników może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres od 1 miesiąca do 24 miesięcy. Treść powyższych przepisów pozwala stwierdzić, że prowadzenie działalności gospodarczej związane jest z uzyskaniem i posiadaniem wpisu do stosownej ewidencji. Z postanowień tej ustawy nie wynika, aby za rezygnację z prowadzenia działalności gospodarczej uznać sytuację, w której przedsiębiorca w sposób faktyczny zaprzestaje jej prowadzić i nie uzyskuje z tego tytułu żadnych przychodów. Z postanowień tej ustawy można wywnioskować, że przedsiębiorca nie zatrudniający pracowników, a takim jest skarżący może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej. Z uwagi na treść art. 14 a ust. 4 przywoływanej ustawy określającej uprawnienia przedsiębiorcy w okresie zawieszenia wykonywanej działalności gospodarczej, należy opowiedzieć się za poglądem, że ustawodawca nie przewiduje faktycznego zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, natomiast dla sytuacji przejściowych, uniemożliwiających prowadzenie takiej działalności, przewiduje instytucję zawieszenia jej wykonywania. W świetle przeprowadzonej analizy unormowań prawnych ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przyjdzie uznać, że stanowisko prezentowane przez skarżącego nie znajduje umocowania w przepisach prawa, ponieważ ustawodawca w sposób jednoznaczny wiąże zgłoszenie do ewidencji działalności gospodarczej z jej wykonywaniem, zatem skarżący który w dalszym ciągu figuruje w takiej ewidencji musi być uznany za osobę prowadzącą działalność gospodarczą niezależnie od tego, czy z tytułu tej działalności uzyskuje jakieś przychody, czy też takowych nie osiąga. Powyższe rozważania pozwalają stwierdzić, że skarżący nie dopełnił wszystkich wymogów wymaganych do uzyskania przedmiotowego świadczenia, ponieważ nie wykazał, że w sposób przewidziany treścią art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych zrezygnował z zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej. W końcu godzi się zwrócić skarżącemu uwagę, iż w swoich pismach procesowych posługuje się on potocznym rozumieniem zaprzestania wykonywania innej pracy zarobkowej, natomiast dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji znaczenie posiada nie potoczne rozumienie tego terminu, lecz jego normatywne ujęcie. Należy podkreślić, że tut. Sąd identyczne stanowisko zaprezentował już wcześniej w wyroku z dnia 14 października 2010 r. , sygn. akt IV SA/GL 246/10 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBOSA). Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności sprawy -zdaniem Sądu -skarga nie zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na cytowane na wstępie uregulowania ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ organy administracji rozpatrujące niniejszą sprawę nie dopuściły się naruszenia przepisów zarówno postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowo oceniły zaistniały stan faktyczny, jak i przy jego ocenie, nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miały zastosowanie w sprawie. Zatem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte w wyniku wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, właściwej oceny dowodów i prawidłowych rozważań prawnych. Kierując się powyższymi względami Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego orzekł jak w wyroku na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) .