IV SA/Gl 250/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Miliczek - Ciszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części dofinansowania projektu współfinansowanego ze środków objętych Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007-2013 postanawia: zawiesić postępowanie sądowe. Zarząd Województwa [...] pełniący rolę IZ RPO WSL decyzją z dnia [...] r. nr [...] zobowiązał Miasto R. realizujące projekt pn. "Modernizacja hali [...]", do zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji o zwrocie, części dofinansowania w kwocie 166.845,81 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami przy wykorzystaniu środków finansowych otrzymanych przez Beneficjenta z płatności ze środków europejskich w ramach RPO WSL 2007 - 2013. Zarząd Województwa [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] - wydaną w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że spełnione zostały wszystkie przesłanki nieprawidłowości, gdyż Beneficjent poprzez swoje działanie naruszył przepisy prawa unijnego, prawa krajowego, a także przepisy Wytycznych oraz umowy o dofinansowanie; jego działanie doprowadziło do sfinansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego, co w konsekwencji skutkowało realnym uszczupleniem budżetu ogólnego Unii Europejskiej. Podkreślił, że naruszenie zasad kwalifikowalności podatku VAT wypełnia hipotezę art. 207 ustawy o finansach publicznych jako pobranie nienależne, bowiem pobranie środków zrefundowanego podatku VAT nastąpiło bez podstawy prawnej. Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na podwójne sfinansowanie tego samego wydatku (z dwóch źródeł) zrefundowany podatek VAT uznać należy za wydatek niekwalifikowany. W konsekwencji Beneficjent został zobowiązany do zwrotu nie tylko należności głównej ale także i przynależnych do niej odsetek. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze Miasto R. zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego: 1) art. 207 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. po. 885 ze zm., dalej: u.f.p.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, 2) art. 55 ustawy Ordynacja podatkowa poprzez nieprawidłowe rozliczenie dokonanych przez skarżącą wpłat, 3) naruszenie prawa stanowiącego podstawę do wznowienia postępowania – art. 27 § 1 i 1a k.p.a. poprzez udział w wydaniu zaskarżonej decyzji członków Zarządu Województwa, którzy brali udział w wydaniu decyzji ją poprzedzającej, 4) art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W odpowiedzi na skargę organ, uznając skargę za nieuzasadnioną, wniósł o jej oddalenie, w pełnym zakresie podtrzymując stanowisko i argumentację prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - dalej "ustawa p.p.s.a.") Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Przepis powyższy umożliwia sądowi administracyjnemu zawieszenie postępowania ze względu na występującą w sprawie kwestię prejudycjalną, której rozstrzygnięcie może mieć wpływ na wynik toczącego się postępowania. Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) rozumieć należy przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik (por. np. wyrok NSA z 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt I FSK 845/05, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl – wskazanie publikatora dotyczy także kolejnych przywołanych orzeczeń). W ocenie Sądu warunek ten został spełniony w rozpatrywanej sprawie. Wskazać bowiem trzeba, że zaskarżona decyzja została wydana przez Zarząd Województwa [...] pełniący rolę IZ RPO WSL w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z art. 207 ust. 12a pkt 1 u.f.p. w przypadku wydania w pierwszej instancji przez instytucję zarządzającą decyzji w sprawie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich pobranych nienależnie, służy wniosek do tej instytucji o ponowne rozpatrzenie sprawy. W stanie prawnym sprzed 13 września 2014 r. kwestię tę w sposób analogiczny regulował art. 207 ust. 12 u.f.p. W judykaturze pojawiła się istotna rozbieżność dotycząca stosowania art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 k.p.a. w sprawach toczących się w przedmiocie zwrotu ww. środków w sytuacji, gdy dwukrotnie orzeka w sprawie instytucja zarządzająca. Przykładowo w wyrokach NSA z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1945/14, z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 79/14, z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2119/14 prezentowano stanowisko, że brak jest możliwości stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. do sytuacji objętej hipotezą art. 207 ust. 12 u.f.p. Za dysfunkcjonalne uznać należałoby rozwiązanie, które w konsekwencji stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. lub (i) 27 k.p.a., skutkowałoby wyłączeniem instytucji zarządzającej od rozpatrzenia sprawy wywołanej wnioskiem o ponowne jej rozpatrzenie i to w sytuacji, gdy konkretna sprawa zwrotu środków finansowych pozostaje w bezpośrednim związku z kontrolą ich wydatkowania przez beneficjenta pomocy i realizacją konkretnego projektu. W niektórych sytuacjach, prawnie dopuszczalnych, przy ponownym rozpoznaniu sprawy mogą bowiem brać udział osoby, które uczestniczyły na wcześniejszym etapie tego postępowania, a które należy postrzegać jako substrat osobowy organu, który reprezentują. Nie można bowiem utożsamiać członków zarządu województwa z pojęciem pracownika z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Natomiast w innych wyrokach pojawił się pogląd, że kompetencje do wydania przez instytucję zarządzającą decyzji w przedmiocie zwrotu środków nie są niezbywalne, a przepisy umożliwiają ukształtowanie postępowania w sposób zapewniający zagwarantowanie standardów konstytucyjnych. Dlatego istnieje obowiązek stosowania przepisów k.p.a. dotyczących wyłączenia pracownika i organu, jeżeli w konkretnym przypadku są spełnione okoliczności skutkujące takim wyłączeniem. W sytuacji wyłączenia Zarządu ze względu na konieczność orzekania w oznaczonym składzie organu i niemożności rozpatrzenia ponownego wniosku w innym składzie osobowym, organem właściwym zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. jest samorządowe kolegium odwoławcze (przykładowo wyroki NSA z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1419/13 i z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2002/13 ). Wnioskiem nr [...] z dnia [...] r. (sygn. akt [...]) Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego przekazał do poszerzonego składu NSA zagadnienie prawne: "Czy art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z póź. zm.) ma zastosowanie do członka zarządu województwa, który to organ pełni funkcję instytucji zarządzającej w rozumieniu art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z póź. zm.), biorącego udział w postępowaniu prowadzonym w następstwie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 207 ust. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z póź. zm., w brzmieniu obowiązującym do 12 września 2014 r.), w sytuacji, gdy uczestniczył on w wydaniu zaskarżonej decyzji". Rozstrzygnięcie powyższego zagadnienia prawnego będzie miało istotne znaczenie dla stwierdzenia, czy zaskarżona do Sądu decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną stanowiącą pozytywną przesłankę wznowieniową; w sytuacji tożsamości regulacji dotyczącej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w stanie prawnym obowiązującym do 12 września 2014 r. i po tej dacie. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela prezentowany w doktrynie i judykaturze pogląd, że celowość i zasadność zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. powinna być analizowana również z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości ewentualnej konieczności uruchomienia nadzwyczajnych środków wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych, np. przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt I FZ 221/08, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt III SA/Wa 3321/08). Nadto wskazać trzeba, że zjawiskiem niepożądanym i utrudniającym praworządne działanie administracji jest odmienność stanowisk sądów, co do wykładni i stosowania prawa w sprawach o analogicznym lub zbliżonym stanie prawnym i faktycznym (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 302-303) - tym bardziej w aspekcie identyfikacji wad kwalifikowanych zaskarżonych orzeczeń. Względy szybkości postępowania nie stanowią więc wystarczającego powodu do działania Sądu w sposób uchybiający stanowi stałości, pewności i bezpieczeństwa prawnego; wartościom tak istotnym w demokratycznym państwie prawa. Stwierdzając zatem, że wynik niniejszego postępowania zależy od rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, za celowe należało uznać wstrzymanie się z rozpoznaniem skargi wniesionej w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia. Okoliczność ta uzasadnia zawieszenie niniejszego postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji postanowienia.