IV SA/Gl 257/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. ref. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wysokości ekwiwalentu dla członków ochotniczej straży pożarnej z tytułu uczestnictwa w działaniu ratowniczym lub szkoleniu ratowniczym uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Uchwałą z dnia [...] r., nr [...], na zasadzie art.18 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) oraz art. 28 ust.1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 ze zm.), Rada Gminy M. ustaliła ekwiwalent pieniężny dla członków jednostek ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy w wysokości [...] zł/godzinę dla uczestników działań ratowniczych oraz [...] zł/godzinę i [...] zł/godzinę dla uczestników szkolenia pożarniczego odpowiednio, gdy szkolenie odbywa się poza Gminą i na jej terenie (§ 1). W § 2 postanowiono, że ekwiwalent ten nie przysługuje, gdy za czas nieobecności wypłacono wynagrodzenie na podstawie odrębnych przepisów. Wykonanie uchwały powierzono wójtowi, nadto określono, że uchwała ta wejdzie w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia we właściwym dzienniku urzędowym i ma zastosowanie do obliczania ekwiwalentu począwszy od dnia [...] r. Uchwała ta wpłynęła do Wojewody [...] w dniu [...] r. W wyniku wszczętego w dniu [...] r. postępowania nadzorczego, zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, nadanym w placówce pocztowej w dniu [...] r., a doręczonym Radzie Gminy M. w dniu [...] r., Wojewoda [...] – powołując się na przepis art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym – stwierdził nieważność powyższej uchwały. Doszedł bowiem do przekonania, że jest ona niezgodna z przepisem art.28 ust.1 w związku z art.28 ust.3 cytowanej powyżej ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz art.13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449 ze zm.). W szczególności, w ocenie Wojewody organ gminy ustalając wysokość przedmiotowego ekwiwalentu nie jest uprawniony do jego różnicowania w zależności od tego, czy przysługuje on za udział w działaniach ratowniczych czy w szkoleniu. Konkluzję tę wywiódł z funkcji ekwiwalentu, który stanowić ma rekompensatę za utracone zarobki w związku z nieobecnością w pracy spowodowaną uczestnictwem członka ochotniczej straży pożarnej w w/w czynnościach. Jest to zatem zryczałtowana rekompensata za utracone zarobki w związku z nieobecnością w pracy. Wojewoda zakwestionował nadto zapis § 2 uchwały, twierdząc, że stanowi on powtórzenie przepisu art.28 ust.3 cytowanej ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r., co jest niezgodne z zasadami poprawnej legislacji. Wreszcie podważył stanowisko Gminy M. sprowadzające się do oceny, iż sporna uchwała ma charakter prawa miejscowego, o czym świadczy treść § 6 precyzującego sposób jej publikacji i datę wejścia w życie. Zdaniem organu nadzoru jej normy nie noszą cech generalnych i abstrakcyjnych, przeto nie powinna ona być tak traktowana, zatem też błędnie określono jej datę wejścia w życie i reguły obowiązywania. W nadanej w placówce pocztowej w dniu [...] r. skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina M. domagała się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, eksponując zarzuty naruszenia przez Wojewodę [...] art. 88 ust.1 Konstytucji RP i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, nadto art.28 ust.1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej poprzez uznanie, że uchwała w zakresie ekwiwalentu dla członków jednostek ochotniczych straży pożarnych nie może różnicować wysokości tego świadczenia. W jej uzasadnieniu wskazano, iż skoro objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała zawiera przepisy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, bo na jej brzmienie może się powołać każdy członek ochotniczej straży pożarnej w każdym czasie, nie jest ona więc skierowana do konkretnych osób, ani ograniczona czasowo, nie jest przeto aktem kierownictwa wewnętrznego, także z powodu tego, że ochotnicze straże pożarne nie są jednostkami organizacyjnymi gmin. Zatem sporna uchwała, w ocenie skarżącej, jest aktem prawa miejscowego. Dlatego zakwestionowanie jej § 6 uznano za błędne. Nadto w motywach skargi podano, że orzecznictwo cywilne i opinie prawne, jakie uzyskała Gmina, potwierdzają jej stanowisko o możliwości zróżnicowania wysokości ekwiwalentu. Jest on bowiem równowartością wkładu, jaki wnosi członek ochotniczej straży pożarnej w akcje ratownicze czy szkolenia, toteż w związku z odmiennościami obu tych stanów faktycznych, zasadne jest zróżnicowanie wysokości stawek należnych z tego tytułu. W ocenie Gminy M. ekwiwalent nie stanowi odpowiednika wynagrodzenia za pracę także z tego powodu, że kwota z tego tytułu jest zwolniona od podatku dochodowego od osób fizycznych. Dlatego rozstrzygnięcie nadzorcze w tej części uznała za chybione. Odpowiadając na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację i zwalczając stanowisko zaprezentowane w skardze. W szczególności w zakresie ekwiwalentu, który, w jego ocenie, nie jest wynagrodzeniem, a rekompensatą za utracone zarobki. Dodatkowo Wojewoda zaakcentował, że przedmiotowa uchwała nie jest skierowana do mieszkańców gminy, nie wymusza na nich określonego zachowania się, nadto jest aktem wydanym w relacji członek straży – pracodawca. Przeto jest indywidualnym aktem stosowania prawa o charakterze wewnętrznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: zarzuty skargi okazały się trafne, dlatego skarga ta musiała odnieść skutek. Na wstępie godzi się wyjaśnić, iż w świetle brzmienia art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem wykonywania administracji publicznej, w tym w zakresie legalności aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (p. art.1 i art.3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W toku postępowania badają więc czy rozstrzygnięcia nadzorcze nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem skargi rozpoznawanej w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność sprecyzowanej powyżej uchwały. Formalne wymogi skargi zawarte w przepisach ustawy samorządowej i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały spełnione, w szczególności skargę wniesiono z zachowaniem ustawowego terminu, poprzedzono ją uchwałą o zaskarżeniu, toteż należało skargę tę rozpoznać merytorycznie. W wyniku oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia w opisanych powyżej ramach Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż nie odpowiada ono prawu materialnemu. Należy bowiem podzielić argumenty zaprezentowane przez skarżącą w uzasadnieniu skargi. W pierwszej kolejności przyszło ocenić charakter uchwały objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym. W przekonaniu obecnego składu Sądu stanowi ono akt prawa miejscowego. Obecnie obowiązujący przepis art.28 ust.1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej upoważnia radę gminy do ustalenia wysokości ekwiwalentu za udział członka ochotniczej straży pożarnej w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym. Zatem nieaktualne stały się poglądy wypowiedziane na temat charakteru tego aktu pod rządami poprzednio obowiązującego przepisu, który nie precyzował organu właściwego w tej materii (w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 614/06, ONSAiWSA z 2007 r., nr 2, poz. 52). W uproszczeniu akt prawa miejscowego cechuje powszechność obowiązywania, ograniczenie zakresu obwiązywania do terenu gminy, upoważnienie dla określonego organu do jego wydania w akcie rangi ustawowej; jest to akt zawierający normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, wywierający skutki zewnętrzne, ogłoszony w przepisany sposób. Rację ma skarżąca, że przedmiotowa uchwała tym kryteriom odpowiada. Powszechność obowiązywania na danym terenie nie oznacza, jak powiada organ nadzoru, objęcia normami aktu wszystkich mieszkańców gminy. Oznacza natomiast zastosowanie ich do bliżej nieokreślonego kręgu osób, w stanie faktycznym sprawy - wykonujących swe obowiązki w ramach jednostek ochotniczych straży pożarnych na terenie skarżącej Gminy. Niepodobna bowiem zawężać mocy obowiązywania ani wyłącznie do strażaków mieszkających na danym terenie, ani koniecznie obejmować uchwałą wszystkich mieszkańców gminy. Niezależnie od tego uchwała ta potencjalnie może dotyczyć wszystkich, bowiem nie istnieją generalne ograniczenia dla udziału obywateli w jednostkach ochotniczych straży pożarnych. Liczba strażaków w gminie nie jest określona ustawowo, jest zmienna, nie są oni sprecyzowani w tej uchwale imiennie. Przeto nie do obrony jest pogląd, wedle którego sporna uchwała miałaby mieć zastosowanie do indywidualnie określonego kręgu osób, jak też że jest to akt kierownictwa wewnętrznego. Jednostki ochotniczych straży pożarnych wszak nie stanowią jednostek organizacyjnych gmin. Błędny jest też pogląd, że ustalenie ekwiwalentu jest aktem funkcjonującym w relacji członek straży – pracodawca, gdyż gmina w zakresie objętym sporną uchwałą nie występuje jako pracodawca strażaka. A skoro tak, to uchwała ta podlega ogłoszeniu w sposób przewidziany dla aktów prawa miejscowego, czyli po myśli art.2 ust.1 i art.13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, we właściwym dzienniku urzędowym. Regulacja § 6 uchwały z dnia [...] r. jest więc zgodna z prawem. Co się zaś tyczy charakteru spornego ekwiwalentu, to Sąd zważył, że stanowi on rekompensatę za udział w określonym działaniu, nie jest natomiast równoważnikiem zarobków. Po pierwsze ustawodawca nie powiązał go z wynagrodzeniem za pracę, a z udziałem w działaniu ratowniczym lub szkoleniu (art.28 ust.1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r.), jedynie wyłączając możliwość jego przyznania w razie uzyskania za czas nieobecności w pracy członka straży wynagrodzenia (art.28 ust.3 tej ustawy). Po wtóre nie jest on przyznawany w wysokości tegoż wynagrodzenia, a w wysokości ustalanej przez radę gminy, nie większej niż określona w art.28 ust.2 cytowanej ustawy. Po trzecie nie każdy strażak jest pracownikiem w rozumieniu przepisów prawa pracy, zatem nie każdy jest uprawniony do otrzymywania wynagrodzenia za pracę, stąd wedle koncepcji Wojewody sporny ekwiwalent nie odnosiłby się do wszystkich strażaków. Niepodobna wszak rekompensować czegoś, do czego nie ma się prawa. Jej przyjęcie skutkowałoby przyznaniem owego ekwiwalentu tylko tym, którzy pozostają w stosunku pracy, co byłoby oczywistym naruszeniem zasady równości wobec prawa. Zatem zasadnie organ skarżącej Gminy powiązał ekwiwalent z zaangażowaniem się strażaka w działanie określone w art.28 ust.1 cytowanej ustawy. A skoro tak, to należało zaakceptować zróżnicowanie go w zależności od tego czy chodzi o działanie ratownicze czy szkolenie pożarnicze. Akcja ratownicza i szkolenie są nieporównywalne przykładowo pod względem wydatkowanych sił i zagrożeń. W konsekwencji czego za dopuszczalne przyszło uznać zróżnicowanie wysokości ekwiwalentu dla obu tych sytuacji. W związku z koniecznością dojazdu poprawne było także przyjęcie innej stawki za udział w szkoleniu na terenie gminy i poza nim. Ustawodawca formułując wskazane przepisy nie ograniczył możliwości zróżnicowania stawek, taka operacja nie może więc być uznana za pozbawioną podstawy prawnej, gdy jej zasadność znajduje oparcie w realiach faktycznych i prawnych zasadzających się na różnych sytuacjach, w jakich ekwiwalent przysługuje. Z tych przyczyn zakwestionowanie legalności § 1 uchwały z dnia [...] r. należało uznać za chybione. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jedynie słusznie zaczepiło zgodność z prawem § 2 tej uchwały. Utrwalony jest bowiem pogląd, wedle którego wadliwe jest powołanie w akcie prawa miejscowego treści ustawy. Tymczasem rzeczywiście § 2 powiela treść art.28 ust.3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Jednakowoż równie powszechny jest pogląd, wedle którego tylko istotne wady aktów uzasadniają stwierdzenie ich nieważności. W ocenie Sądu skoro byłaby to jedyna wada spornej uchwały, nadto gdy nie wywołuje ona rażącej sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym, a jedynie stwarza jasną sytuację dla adresatów norm aktu, niepodobna uznać jej za istotną, a zatem za skutkującą nieważnością tej części, a tym bardziej całej uchwały. Co mając na uwadze, uznając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze za wadliwe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art.148 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.