IV SA/Gl 267/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych (słownie: dwieście złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 5 czerwca 2015 r. Z.B. zwrócił się do Prezydenta Miasta T. o udostępnienie informacji publicznej w postaci umowy z dnia [...] r. zawartej między Miastem T. a Klubem piłkarskim [...], której przedmiotem było rozegranie meczu z okazji uroczystości otworzenia Stadionu Miejskiego w T. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta T. odmówił udzielenia przedmiotowej informacji publicznej. Organ orzekający powołał się na ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, przewidziane w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej: u.d.i.p. Podniósł, że wskazana umowa zawiera informacje organizacyjne i handlowe przedsiębiorstwa [...]. W celu objęcia informacji przedsiębiorstwa poufnością podjęte zostały niezbędne działania, choćby w postaci § 8 umowy, mówiącego o tej tajemnicy i poufności. Miasto T. dochowuje tej poufności i można przypuszczać, że tak samo czyni przedsiębiorca. Na skutek odwołania wnioskodawcy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. w trybie art. 138 § 2 Kpa uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło, że zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa, co do umowy zawartej z podmiotem sektora finansów publicznych, stanowi odstępstwo od zasady jasności i przejrzystości finansów publicznych, wyrażonej w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j. t. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) i jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo. Nie jest wystarczające samo zastrzeżenie w umowie zakazu ujawniania jej treści. W przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej jej dysponent zobowiązany jest zbadać, czy rzeczywiście żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, a jej ujawnienie naraża interesy przedsiębiorcy w sposób istotny. Zdaniem organu odwoławczego w decyzji I instancji nie wskazano, jakie działania podjęto w celu ograniczenia dostępu osób trzecich do omawianej umowy, nie wskazano interesów klubu [...], które mogłyby zostać naruszone, ani nie wskazano działań tego przedsiębiorcy w kierunku ochrony informacji wynikających z umowy. Dlatego Kolegium zleciło ustalenie, czy wymieniony klub piłkarski złożył oświadczenie o objęciu tajemnicą umowy, a jeżeli tak, to wyjaśni, czy zostały spełnione przesłanki istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (j.t. Dz. U. Nr 153 z 2003 r., poz. 1503 ze zm.). Jeżeli przesłanki te zaistnieją to organ I instancji miał ustalić zakres, w jakim umowa jest objęta tajemnicą. Decyzją z dnia [...]r. organ I instancji ponownie odmówił udzielenia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu przedstawiono wyjaśnienia upoważnionego przedstawiciela klubu [...] zawarte w piśmie z dnia 7 sierpnia 2015 r., w którym powołano się na zapisy umowy o tajemnicy firmowej. Podniesiono, że podanie do wiadomości publicznej uzgodnionego wynagrodzenia mogłoby mieć wpływ na przyszłe negocjacje dotyczące ewentualnych meczów towarzyskich z udziałem klubu, a jego pozycja negocjacyjna byłaby osłabiona. Ponadto osoby trzecie mogłyby używać wypracowanego przez klub wzoru umowy, co z kolei naruszałoby jego prawa autorskie. W piśmie potwierdzono przestrzeganie przez klub umownej klauzuli poufności i podano, że warunki umowy znane są jedynie ograniczonemu kręgowi współpracowników. W końcu pismo wskazało, że dyskrecja odnosi się do treści całej umowy. Organ dodał, że także Miasto T. zapewniło realizację zapisów umowy o poufności. Również i ta decyzja spotkała się z kasatoryjnym rozstrzygnięciem organu odwoławczego, który decyzją z dnia [...]r. drugi raz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium, poza poczynionymi już wcześniej rozważaniami natury ogólnej, zauważyło, że stanowisko klubu [...] zostało przedstawione przez Kierownika Działu Media i Komunikacja [...], a organ I instancji nie zweryfikował jego uprawnień do reprezentacji tego klubu. Ponadto w jego piśmie wskazano, że klub jest w stanie spełnić życzenie Prezydenta Miasta T. w przypadku wyjaśnienia ewentualnych powodów prawnych takiego działania. Nadto w sytuacji, gdy wcześniej ujawniono publicznie co najmniej termin zawarcia umowy, osoby które ją zawarły oraz przedmiot umowy, z pewnością nie cała treść umowy winna korzystać z klauzuli poufności. Dlatego Kolegium zaleciło uzyskanie stanowiska osób uprawnionych do reprezentacji [...] co do możliwości udostępnienia w ramach procedury dostępu do informacji publicznej wglądu w treść całej umowy lub jej części. Natomiast w przypadku braku takiej zgody organ I instancji powinien ustalić, jakie rzeczywiste działania podjął przedsiębiorca dla ochrony ewentualnej tajemnicy przedsiębiorstwa, a także samodzielnie ocenić złożone przez przedsiębiorcę zastrzeżenie pod tym kątem, czy wskazywana przez niego tajemnica ma rzeczywiście znaczenie i dotyczy całej umowy. Kolejną decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta T. odmówił wnioskodawcy udzielenia informacji publicznej w części dotyczącej wynagrodzenia przysługującego 1. [...]. Po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania i powtórzeniu argumentacji ze swoich poprzednich decyzji organ I instancji podniósł, że w związku ze stanowiskiem organu odwoławczego wystąpił ponownie do [...] klubu z wnioskiem o jasne sprecyzowanie w przedmiocie dopuszczalności udostępnienia wnioskodawcy umowy w całości lub w części. Ponieważ organ nie otrzymał w terminie odpowiedzi, to dokonał samodzielnie oceny i uznał, że odmowę udzielenia informacji publicznej należy ograniczyć do zakresu, który nie budził wątpliwości, t.j. wartości wynagrodzenia przysługującego [...] klubowi. W odwołaniu wnioskodawca zarzucił, że organ I instancji orzekł przy nie zmienionym stanie faktycznym, a nie uzasadnił, na jakiej podstawie umowę, którą do tej pory traktował jako tajną, obecnie w części ujawnia, a w części nie i dlaczego wciąż utajnia część umowy w zakresie wynagrodzenia wypłacanego z budżetu miasta T. Uznał, że działanie to nie ma żadnych podstaw prawnych i jest niezgodne z zasadą jawności finansów publicznych. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w trybie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, potwierdzając jej zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Wyjaśniło, że informacja o celach i kwotach wydatkowanych przez gminę dotyczy sprawy publicznej, która zgodnie z art. 1 u.d.i.p. podlega udostępnieniu. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych gospodarki środkami publicznymi jest jawna. Zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności i jest możliwe tylko po samodzielnym dokonaniu przez organ – dysponenta informacji publicznej – oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa definiowanej w ustawie o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji. W przedmiotowej sprawie organ I instancji, mając na uwadze całokształt zebranego materiału dowodowego (w tym głównie zastrzeżenie umowne) uznał, że żądana przez stronę umowa może podlegać udostępnieniu z wyjątkiem zapisów o wynagrodzeniu dla klubu [...], stanowiących tajemnicę tego przedsiębiorstwa, a jej ujawnienie może mieć bezpośredni wpływ na przyszłą pozycję negocjacyjną klubu. Zważywszy na art. 5 ust. 2 u.d.o.p., w sytuacji gdy wskazany klub nie wyraża zgody na ujawnienie informacji o wynegocjowanym wynagrodzeniu, a jednocześnie wskazuje, że informacja ta stanowi tajemnicę klubu oraz celem jej ochrony przed udostępnieniem osobom trzecim podjęto działania ochronne, to wnioskodawca mógł się spotkać z odmową udostępnienia tej informacji publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z.B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił jej naruszenie prawa materialnego, t.j. art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zw. z art. 33 i 35 ustawy o finansach publicznych oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, iż wysokość wynagrodzenia klubu sportowego stanowi informację objętą tajemnicą przedsiębiorcy, a także naruszenie przepisów postępowania t.j. art. 7 Kpa poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy, a w szczególności odnośnie podjęcia niezbędnych działań przez [...] klub co do zachowania poufności informacji o wynagrodzeniu oraz odnośnie braku ustalenia umocowania T.K. do występowania w imieniu tego klubu w piśmie skierowanym do organu I instancji. Skarżący po przedstawieniu teoretycznych wywodów na temat pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa w aspekcie udostępniania informacji publicznych podniósł, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, by [...] klub podjął działania związane z zachowaniem poufności umowy, a zatem nie została spełniona przesłanka do zakwalifikowania kwoty wynagrodzenia jako informacji poufnej, stanowiącej tajemnicę przedsiębiorcy. Omówione wcześniej pismo klubu z dnia 7 sierpnia 2015 r. podaje bowiem, że warunki umowy znane są ograniczonemu kręgowi współpracowników, ale nie określa, że zostali oni zobowiązani w jakikolwiek sposób do zachowania poufności. Jako znamienne skarżący uznał to, że wszedł on w posiadanie informacji od organu I instancji dotyczących terminu zawarcia umowy oraz jej podmiotów i przedmiotu jeszcze przed rozpoczęciem meczu. Ponadto organ ten zdecydował się udostępnić umowę z wyłączeniem kwoty wynagrodzenia, bez przeprowadzenia dodatkowych konsultacji z klubem [...] oraz bez uzasadnienia, że co do wynagrodzenia klub ten przedsięwziął niezbędne działania w celu zachowania poufności. Organ nie pozyskał jakichkolwiek dodatkowych informacji w stosunku do sytuacji istniejącej przy wydawaniu poprzedniej decyzji odmownej. Zdaniem skarżącego kwota wynagrodzenia nie stanowi więc tajemnicy przedsiębiorstwa i powinna zostać mu udostępniona. Przytoczył przy tym orzeczenie sądu administracyjnego, w którym stwierdzono, że definicja tajemnicy przedsiębiorstwa i orzecznictwo odnoszące się do tej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji może mieć jedynie posiłkowe zastosowanie do u.d.i.p., a nie może wypaczać art. 61 Konstytucji i stanowić swoistej zapory w transparentności kontroli środków publicznych. Skarżący powołał się w tym względzie na zasadę jawności finansów publicznych pozwalającą mieszkańcom danej jednostki samorządowej na szczegółowy wgląd w zasady realizowania przez nią polityki. W końcu skarżący przypomniał zalecenia Kolegium z poprzedniej decyzji i wytknął, że nie zostały one zrealizowane. Dotyczy to zarówno zweryfikowania umocowania T.K., jak i wyrażonej w przesłanym przez niego stanowisku możliwości wydania zgody na upublicznienie umowy lub jej elementów. Te kwestie nie zostały rozstrzygnięte w dalszym toku postępowania. Organy naruszyły zatem zasadę prawdy obiektywnej wynikającą z art. 7 Kpa. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie. Jego zdaniem organ I instancji podjął niezbędne działania mające na celu wyjaśnienie sprawy oraz jej załatwienie przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Dokonał krytycznej oceny zakresu klauzuli poufności z umowy zawartej z [...] klubem, wyłączając z udostępnienia jedynie informację o wysokości wynegocjowanego wynagrodzenia. Mimo braku jednoznacznego ustalenia tytułu uprawniającego T.K. do wypowiadania się w imieniu tego klubu organ ten wskazał, że ujawnienie stawki wynagrodzenia wpływałoby na przyszłe pozycje negocjacyjne i mogłoby mieć istotny wpływ na kwestie dochodowe klubu. Poufność tych danych wynika przede wszystkim z treści przedmiotowej umowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów przewidzianych dla rozstrzygnięcia instancji odwoławczej. Z wyrażonej w art. 15 Kpa zasady dwuinstancyjności wynika, że działanie organu II instancji musi mieć charakter merytoryczny, a zatem nie może ograniczać się do skontrolowania argumentów organu podstawowego stopnia, lecz winien on ponownie rozpoznać sprawę administracyjną (por. np. wyroki NSA z 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 166/15 i z 28 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1173/13, dostępne w internecie). Wymogów tych organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie dochował nawet w minimalnym stopniu. Poprzestał on wyłącznie na skrótowym przedstawieniu przebiegu postępowania oraz stanowiska organu I instancji i to wyrażonego we wcześniejszych decyzjach (w ostatniej decyzji organ autorytatywnie stwierdził tylko, że odmowa udostępnienia danych o wynagrodzeniu nie budziła wątpliwości). Organowi odwoławczemu można przypisać jedynie stwierdzenie, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i że skarżący mógł się spotkać z odmową udostępnienia ww. informacji publicznej. Takie uzasadnienie decyzji nie odpowiada więc warunkom przewidzianym dla decyzji wydawanej w trybie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Postępowanie organu odwoławczego naruszyło nadto inną zasadę ogólną procedury administracyjnej, a mianowicie zasadę zaufania do władzy publicznej z art. 8 Kpa. Zakłada ona m.in. wymóg spójności poglądów wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 652/97, ONSA 1999/1/27). Tym bardziej zachowanie takiej spójności konieczne jest przy wydawaniu kolejnych decyzji w tej samej sprawie. Tymczasem trafnie zarzucił skarżący, że w poprzedniej swojej decyzji Kolegium wymieniło konkretne czynności, jakie organ I instancji miał podjąć przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W szczególności zlecił uzyskanie stanowiska osób uprawnionych do reprezentacji [...] klubu, co do możliwości udostępnienia wglądu w treść całej umowy lub jej części, a dopiero w przypadku braku takiej zgody dokonanie ustaleń, jakie rzeczywiste działania podjął przedsiębiorca dla ochrony ewentualnej tajemnicy. W decyzji I instancji podano wprawdzie, że wystąpiono na powyższą okoliczność z ponownym wnioskiem do owego klubu ale nie otrzymano odpowiedzi, i to twierdzenie przytoczono w zaskarżonej decyzji, jednakowoż Kolegium w żaden sposób się do tej kwestii nie odniósł, ani nie zweryfikował stanowiska I instancji, mimo że w aktach administracyjnych brak jest takiego wniosku oraz jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego jego wystosowanie do klubu sportowego. Poprzestanie na gołosłownym twierdzeniu organu I instancji oznacza też naruszenie norm z art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa. Powyższej kwestii nie wyjaśniono nawet w odpowiedzi na skargę w której, co samo w sobie już spóźnione, organ odwoławczy przedstawił dopiero własną argumentację ad meritum. Mając powyższe na uwadze należało uznać zasadność skargi, skoro zaskarżona decyzja dotknięta jest wadami proceduralnymi mogącymi mieć wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wykazane uchybienia należy wyeliminować, a jej załatwienie winno nastąpić zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718). orzeczono, jak w sentencji.