IV SA/Gl 271/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi D. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., nr [...]; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...]r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w oparciu o art. 23 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.) Zastępca Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S. orzekł, że kwoty wypłacone D.Ł. w okresie od 18 stycznia do 15 lipca 2010 r., były nienależnie pobranymi świadczeniami z funduszu alimentacyjnego oraz zobowiązał wyżej wymienioną do zwrotu tych świadczeń w kwocie 6.580,00 zł. wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na dzieci: B., D., M. i S. A. mocą decyzji z dnia [...]r., nr [...] wydanej na okres od 1 października 2009 r. do 30 września 2010 r. W tym miejscu organ pierwszej instancji zaznaczył, iż w dniu 15 lipca 2010 r. otrzymał od komornika sądowego informację o tym, że dłużnik alimentacyjny – A. A. zmarł, co znalazło następnie potwierdzenie w uzyskanym akcie zgonu, z którego wynika, że jego śmierć nastąpiła w dniu 31 grudnia 2009 r. Fakt ten spowodował, że dzieci D.Ł. utraciły z dniem 1 stycznia 2010 r. status osoby uprawnionej do świadczeń z funduszu alimentacyjnego w rozumieniu art. 2 pkt 11 cytowanej ustawy z dnia 7 września 2007 r., a w rezultacie kwoty wypłacone za okres od tego dnia należało uznać za świadczenie podlegające zwrotowi na mocy art. 23 ust. 1 tej regulacji. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. D.Ł. wyraziła swoje niezadowolenie z powyższego rozstrzygnięcia. Zaznaczyła bowiem, że sporne świadczenie pobierała w dobrej wierze, gdyż nie była świadoma śmierci ojca swoich dzieci – A.A., z którym nie utrzymywała jakiegokolwiek kontaktu i powzięła wiadomość o tym fakcie dopiero z pisma komornika sądowego. Równocześnie strona wniosła o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego powołując się na trudną sytuację materialną i zdrowotną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r., nr [...] utrzymało w mocy akt wydany w pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przybliżył stan faktyczny sprawy. W tym zakresie wskazał na bezsporność faktu śmierci dłużnika alimentacyjnego – A.A. w dniu 31 grudnia 2009 r., jak również tego, iż okoliczność ta poskutkowała ustaniem jego obowiązku alimentacyjnego wobec uprawnionych dzieci. Zaznaczył również, że w dniu 19 lipca 2010 r. organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie i decyzją z dnia [...]r. Nr [...] uchylił od dnia 31 grudnia 2009 r. prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na dzieci: B., D., M. i S. A. Dodał przy tym, że we wniosku z dnia 18 sierpnia 2009 r. o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego D.Ł. zobowiązała się, potwierdzając to własnoręcznym podpisem, do niezwłocznego informowania organu wypłacającego świadczenia o każdej zmianie okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Pomimo to nie powiadomiła jednak organu pierwszej instancji o śmierci dłużnika alimentacyjnego, która stanowi niewątpliwie okoliczność powodującą utratę prawa do spornych świadczeń. Zdaniem Kolegium fakt, iż strona dowiedziała się o śmierci ojca swoich dzieci dopiero z pisma komornika sądowego jest bez znaczenia, albowiem w świetle aktualnie obowiązującego art. 2 pkt 7 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, już samo wypłacenie świadczenia w warunkach, o których mowa w tym przepisie powoduje, iż jest ono świadczeniem nienależnie pobranym, bez względu na to czy ich wypłacenie nastąpiło w okolicznościach świadczących o jej winie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach D.Ł. ponownie zaakcentowała, że o śmierci A.A. dowiedziała się dopiero z pisma komornika sądowego i dlatego zarzut, iż nie poinformowała wcześniej o tym fakcie organu pierwszej instancji jest całkowicie bezzasadny. W tym miejscu strona raz jeszcze wyjaśniła, że z wyżej wymienionym nie utrzymywała żadnego kontaktu od kilkunastu lat i nie miała o nim jakiejkolwiek aktualnej wiedzy. Mając na względzie powyższe, skarżąca wskazała na krzywdzący charakter podjętego w sprawie rozstrzygnięcia podkreślając, iż pobierała sporne świadczenia nie będąc świadomą śmierci dłużnika alimentacyjnego, a skoro tak, winę za taki stan rzeczy ponosi nie ona lecz organ administracyjny, który miał większe możliwości ustalenia faktu, iż osoba ta zmarła. Dodatkowo strona wywiodła, że wobec braku innych dochodów, zwrot pobranego świadczenia alimentacyjnego pozbawi ją oraz dzieci jakichkolwiek środków utrzymania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i przywołując argumentację analogiczną do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniosło, iż nie znajduje podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 §1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 §1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie jak i poprzedzająca je decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a tym samym powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Przedmiotem decyzji stanowiącej przedmiot skargi było ustalenie wobec D.Ł. obowiązku zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego na jej czworo dzieci, wypłaconych za okres od 18 stycznia do 15 lipca 2010 r. Zdaniem organów obydwu instancji, uzyskane w tym zakresie przez stronę kwoty stanowią świadczenie nienależnie pobrane w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.). Powołany wyżej przepis formułuje legalną definicję tego pojęcia określającą, że należy pod nim rozumieć świadczenia z funduszu alimentacyjnego: a) wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części, b) przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia, c) wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia, d) wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty, e) wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 17 ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, chyba, że zostały zwrócone zgodnie z przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W niniejszej sprawie organy obydwu instancji zgodnie przyjęły, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone skarżącej za okres po śmierci dłużnika alimentacyjnego stanowią świadczenie nienależnie pobrane. W treści swoich decyzji nie wskazały jednak w sposób jednoznaczny podstawy prawnej podjętych w tym zakresie rozstrzygnięć. Nie podały bowiem, która z przesłanek wskazanych w art. 2 ust. 7 lit a - e ustawy z dnia 7 września 2007 r. została ich zdaniem wyczerpana, a w szczególności nie sprecyzowały, czy potraktowały sporne świadczenie jako wypłacone pomimo zaistnienia okoliczności powodującej ustanie albo wstrzymanie jego wypłaty (lit. a) czy też jako wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia (lit. b). Opisane uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy. Weryfikacja prawidłowości zaskarżonej decyzji jest bowiem utrudniona, skoro nie jest do końca jasne, która z przesłanek określonych w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 września 2007 r., znalazła zastosowanie przy wydaniu tego aktu. Niezależnie od powyższego należy podnieść, iż w sprawie jest poza sporem, że z dniem 1 stycznia 2010 r. dzieci skarżącej utraciły status osób uprawnionych do pobierania spornych świadczeń. Stosownie do art. 2 pkt 11 cytowanej ustawy, status ten może posiadać uprawniony do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. W konsekwencji, śmierć A.A., będącego osobą zobowiązaną do łożenia na utrzymanie wobec dzieci skarżącej spowodowała, że uprawnienie tych dzieci do alimentów od wyżej wymienionego wygasło począwszy od dnia następującego po dacie śmierci, która nastąpiła w dniu 31 grudnia 2009 r. Nie budzi zatem wątpliwości, że utraciły one równocześnie uzależniony od tego uprawnienia status osoby, której przysługuje prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Pomimo to, skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że zakwalifikowanie świadczeń wypłaconych D.Ł. za okres po śmierci dłużnika alimentacyjnego jako świadczenia nienależnie pobranego, o którym mowa w art. 2 ust. 7 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - i to bez względu na to, czy w rozumieniu lit. a czy też b tego przepisu - było przedwczesne. Nawet bowiem gdyby przyjąć, że orzekającym w sprawie organom chodziło o świadczenie wypłacone pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie jego wypłaty, czyli wymienione w art. 2 ust. 7 lit. a omawianej ustawy, brak jest podstaw do formułowania twierdzeń o tym, aby środki pieniężne pobrane przez stronę za sporny okres mieściły się w tym pojęciu. Cytowany przepis w istocie nie zawiera wyraźnego odniesienia (jak ma to miejsce w przypadku świadczenia wskazanego w art. 2 ust. 7 lit. b) do kwestii winy osoby pobierającej świadczenie ani też nie wiąże pojęcia nienależnie pobranego świadczenia z tym, czy dana osobą pobierając je była świadoma, że czyni to pomimo utraty uprawnień. Nie sposób jednak tracić z pola widzenia, że zgodnie z kierunkiem ukształtowanym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczanie się do językowej wykładni przy stosowaniu przepisów prawa nie może być uznane za wystarczające. Jedną z podstawowych reguł stosowania prawa jest zasada wykładni normy prawnej nakazująca uzupełnienie wykładni gramatycznej o wykładnię celowościową i systemową. W tym kontekście należy zaakcentować, że ustawodawca w art. 23 jak również art. 2 pkt 7 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów określił, że zwrotowi podlega "świadczenie nienależnie pobrane". Trzeba przy tym przyjąć, że używając tego sformułowania miał na celu odróżnienie go od pojęcia "świadczenie nienależne", którego zakres jest szerszy. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że "nienależne świadczenie" ma charakter obiektywny i występuje między innymi wówczas, gdy zostaje wpłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Z kolei "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Uznaje się nadto, że obowiązek zwrotu obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która była świadoma okoliczności, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w przypadku świadomego zaniechania w przekazaniu organowi posiadanych informacji wywierających wpływ na prawo do świadczenia. Oznacza to, że o świadczeniu nienależnie pobranym w rozumieniu ustawy z dnia 7 września 2007 r. można mówić wtedy, gdy strona pobiera świadczenia, chociaż wie, że nie powinna ich pobierać w ogóle lub w danej wysokości. Istnieje wtedy element obiektywny (wystąpienie okoliczności) oraz subiektywny (świadome i celowe działanie wbrew pouczeniu). Zatem nienależnie pobrane świadczenie, to świadczenie wypłacone pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do jego pobierania, jeżeli niepowiadomienie o tych okolicznościach było świadomym i zamierzonym działaniem (lub zaniechaniem) świadczeniobiorcy. Podobny pogląd sformułowany został przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2009 r., (sygn. akt I OSK 826/09, publ.: LEX nr 558234). Rozważania zawarte w uzasadnieniu tego orzeczenia odnoszą się wprawdzie do ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), jednak zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie pozostają one - wbrew twierdzeniom organu odwoławczego - aktualne także na gruncie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Należy zaznaczyć, że zaprezentowany wyżej pogląd jest zgodny z utrwalonym stanowiskiem judykatury (vide: wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gdańsku z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 257/11 oraz w Poznaniu z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt II SA/Po 478/10 i z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 980/10 - wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że świadczenia objęte zaskarżoną decyzją można by uznać za nienależnie pobrane, o ile ich pozyskanie przez stronę stanowiło efekt jej świadomego działania nacechowanego złą wolą. Taka sytuacja mogłaby mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdyby D.Ł. pobierała te świadczenia będąc świadomą faktu, że ojciec jej dzieci zmarł i wbrew nałożonemu na nią obowiązkowi zataiła informację o jego śmierci przed organem wypłacającym jej środki z tego tytułu. Orzekające w sprawie organy w ogóle nie zbadały tej kwestii, chociaż skarżąca w toku postępowania administracyjnego oświadczała wyraźnie, że o śmierci A.A. dowiedziała się dopiero z pisma komornika sądowego datowanego na 13 lipca 2010 r. i uprawdopodobniła swoje wywody podkreślając, że od wielu lat nie utrzymuje z nim jakiegokolwiek kontaktu. W świetle zaprezentowanych wyżej rozważań prawnych, omawiane zagadnienie rzutuje w sposób bezpośredni na prawidłowość rozstrzygnięcia uznającego sporne świadczenia za nienależnie pobrane, a w rezultacie brak ustaleń w niniejszym zakresie narusza przepisy postępowania, a mianowicie art. 7 i art. 77 §1 K.p.a., które formułują obowiązującą w procedurze administracyjnej zasadę prawdy obiektywnej. Równocześnie organy obydwu instancji naruszyły przepis prawa materialnego zawarty w art. 2 pkt 7 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, po pierwsze - poprzez brak wskazania, którą z przesłanek określonych w tym przepisie potraktowały jako podstawę swoich rozstrzygnięć i po drugie - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na rozpatrywaniu kwestii nienależnie pobranego świadczenia w całkowitym oderwaniu od czynnika subiektywnego w postaci winy świadczeniobiorcy. Warto w tym miejscu dodać, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium samo trafnie zauważyło, że wykładnia taka "może naruszać interes strony w przypadku winy leżącej po stronie organu wypłacającego świadczenia". Dlatego ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta S. w pierwszej kolejności ustosunkuje się do twierdzeń skarżącej o tym, iż pobierając sporne świadczenia za okres po śmierci dłużnika alimentacyjnego nie była świadoma, że A.A. zmarł, a także - o ile uzna to za potrzebne - podejmie stosowne czynności zmierzające do weryfikacji jej oświadczeń w tej kwestii. Dopiero następnie organ pierwszej instancji wyda rozstrzygnięcie rozważając zawarte w niniejszym wyroku wskazania co do wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie i zajmie stanowisko, czy zachodzi któraś z przesłanek wskazanych w art. 7 lit a-e ustawy z dnia 7 września 2007 r. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 132, art. 135 i art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Nadto Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do chwili uprawomocnienia się wyroku, rozstrzygając w tym zakresie na podstawie art. 152 p.p.s.a.