IV SA/Gl 272/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Referent Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2008r. sprawy ze skargi Gminy A na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego oddala skargę Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Ś. w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591, ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] w sprawie odwołania Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w B. w części określonej w § [...] tej uchwały, jako niezgodnej z art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 20 września 1986 r. – Prawo o akrach stanu cywilnego (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 161, poz. 1688 ze zm.) w związku z art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.). W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że przedmiotową uchwałą Rada Miejska w B. odwołała Kierownika Stanu Cywilnego w B. Zgodnie z zapisem § [...] odwołanie nastąpiło w dniu [...], a przepis § [...] stanowił, że odwołanie to "jest równoznaczne z wypowiedzeniem stosunku pracy". Analiza obowiązujących w tym zakresie przepisów ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego (art. 6) w powiązaniu z ustawą o pracownikach samorządowych wskazuje, że o ile rada gminy powołuje (powierza czynności z zakresu stanu cywilnego) innego niż wójt (burmistrz, prezydent miasta) kierownika urzędu stanu cywilnego, o tyle czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje wójt (burmistrz czy prezydent). Zatem w rozpatrywanej sprawie do Prezydenta Miasta B., organu wykonawczego gminy, należy dokonanie czynności, których skutkiem będzie koniec bytu prawnego stosunku pracy, łączącego pracownika samorządowego z urzędem gminy. Mając powyższe na uwadze, organ nadzoru nie kwestionując odwołania Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w B., rozumianego jako anulowanie powierzenia czynności z zakresu stanu cywilnego dokonanego przedmiotową uchwałą, uznał, że z brzmienia art. 6 ust. 3 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego, przyznającego radzie gminy jedynie prawo do powoływania innego niż wójt (...) kierownika urzędu stanu cywilnego, nie należy wyciągać wniosku, że wobec milczenia ustawodawcy, odwołanie uprzednio powołanego kierownika urzędu stanu cywilnego jest czynnością w sposób istotny naruszającą prawo. W ocenie Wojewody rada gminy nie jest uprawniona do określania skutków w sferze stosunku pracy odwołanego kierownika urzędu stanu cywilnego, dlatego też stwierdzenie nieważności § [...] uchwały należy uznać za uzasadnione i konieczne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina B., zarzucając organowi nadzoru naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1991 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez przekroczenie trzydziestodniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego oraz art. 91 ust. 4 tej ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowej ocenie wadliwości zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w B. i uznaniu, że naruszenie prawa będące przedmiotem rozstrzygnięcia miało charakter istotny, wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu nadzorczego. W uzasadnieniu wskazała, że przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem przewidzianego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym terminu, gdyż wydane zostało upływie trzydziestu dni od dnia doręczenia zaskarżonej uchwały przez skarżącą. Podkreśliła, że doręczenie zaskarżonej uchwały nastąpiło w dniu [...] co w ocenie pełnomocnika skarżącej gminy przesądza, że ostatni dzień dla wydania rozstrzygnięcia nadzorczego upływał w dniu [...] czyli w sobotę, która w obecnym stanie prawnym nie może być uznana za dzień ustawowo wolny od pracy. Skoro zatem rozstrzygnięcie nadzorcze powinno być wydane najpóźniej w dniu [...] a w rozpatrywanej sprawie wydane zostało dopiero w dniu [...], to oczywistym jest, że strona przekroczyła w istotny sposób zakres uprawnień w zakresie nadzoru nad uchwałami organu gminy i naruszyła tym samym przepis art. 91 ust. 1 cytowanej ustawy. Dodatkowo strona skarżąca podniosła, że obecnie kwestionowana treść § [...] uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] jest identycznego brzemienia jak w przypadku uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] w sprawie odwołania Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w B., która to uchwała do dnia dzisiejszego w żaden sposób nie została przez Wojewodę zaskarżona. Zauważyła, że zachowanie organu nadzoru w stosunku do identycznych zapisów dwóch uchwał pozostaje w ostrej sprzeczności. Dlatego też w ocenie skarżącej gminy niniejsza skarga zasługuje na uwzględnienie. Odpowiadając na skargę Wojewoda Ś. postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W odniesieniu do zarzutów skargi, wskazał, że zgodnie z zapisem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż trzydzieści dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Skoro więc przedmiotowa uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu [...] to termin na wydanie rozstrzygnięcia upływał w dniu [...] Wobec faktu, że dzień ten był niedzielą, stąd rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało w poniedziałek tj. w dniu [...] Działanie takie uzasadnia przepis art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, przewidujący odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, który w art. 57 wskazuje dokładne zasadny obliczania terminów, stanowiąc w § 1, że "jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie to nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu". Nadto w § 4 tego artykułu dodano "jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni". Mając na uwadze powyższe zasady i uznając, że zdarzeniem, o którym mowa w art. 57 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego był wpływ uchwały do organu (czyli dzień [...] ) dniem od którego liczony jest termin 30-dniowy jest dzień następny – czyli [...] zatem termin do rozpoznania sprawy upływał w dniu [...] Dzień ten był niedzielą - dniem ustawowo wolnym od pracy – zgodnie z ustawą z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy, stąd zgodnie z zacytowanym powyżej zapisem § 4 art. 57, ostatecznie termin wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia upływał w dniu [...] Organ nadzoru nie podzielił w tym zakresie twierdzeń strony skarżącej, iż przedmiotowy termin upłynął w dniu [...] Wojewoda wyjaśnił nadto, że zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, wskazując, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Strona skarżąca w swej skardze nie zakwestionowała samego naruszenia prawa, lecz fakt zakwalifikowania tego naruszenia jako naruszenia istotnego, powodującego w efekcie wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność § [...] uchwały. Odnosząc się do użytego przez ustawodawcę terminu "nieistotne naruszenie prawa" – zwrotu nieostrego doprecyzowanego w doktrynie i orzecznictwie, organ stanął na stanowisku że przepis § [...] uchwały stanowi istotne naruszenie prawa, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W piśmie procesowym z dnia [...] skarżąca podniosła, że termin określony w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest terminem materialnoprawnym, ponieważ wraz z jego upływem następuje wygaśnięcie kompetencji organ nadzoru do stwierdzania niezgodności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Dodała, że z zasady odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (wyrażonej w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym) nie wynika, iż rozstrzygnięcie nadzorcze jest decyzją administracyjną. Przedmiotem rozstrzygnięcia nie jest bowiem werdykt w sprawie indywidualnej lecz orzeczenie o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał organów gminy. Tak więc odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze tam, gdzie ustawa o samorządzie gminnym tego zagadnienia nie normuje. Skoro więc sam przepis art. 91 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie, jako przepis o charakterze materialnoprawnym sam określa sposób liczenia daty początkowej biegu terminu do wydania rozstrzygnięcie nadzorczego, to tym samym nieuprawnione jest posługiwanie się sposobem liczenia tego terminu wywiedzionym w art. 57 Kodeksu postępowania administracyjnego, który ma charakter czysto procesowy. W przypadku przyjęcia argumentacji organu nadzoru doszłoby do prymatu (dominacji) przepisu procesowego nad przepisem materialnoprawnym. W piśmie tym ponadto strona skarżąca dodała, że zakwestionowany § [...] przedmiotowej uchwały nie miał i nie będzie miał bezpośredniego wpływu na istotną treść uchwały o odwołaniu kierownika Urzędu Stanu Cywilnego, która jest skuteczna i jednorazowa. Reasumując strona skarżąca uznała skargę za zasadną, w pełni ją podtrzymując. Na rozprawie pełnomocnik Gminy B. wnosił i wywodził jak w skardze i piśmie procesowym. Pełnomocnik organu nadzoru podtrzymując stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, wskazał, że w ustawie o samorządzie gminnym nie zawarto regulacji jak liczyć termin trzydziestodniowy, upoważniający Wojewodę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Dlatego też na zasadzie art. 91 ust. 5 ustawy, przewidującym odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, wyjaśnił i uregulował tę sprawę właśnie art. 57 Kodeksu. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badana jest wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, stosowanie do art. 134 § 1 cytowanej ustawy, Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek terytorialnego badana jest zatem tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Ś. przez Sąd wykazała, że odpowiada ono przepisom prawa. W pierwszej kolejności przyjdzie zwrócić uwagę, że we wniesionej skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, którym stwierdzono nieważność zapisu § [...] uchwały Rady Miejskiej zarzucono przede wszystkim organowi nadzoru przekroczenia trzydziestodniowego terminu do skorzystania z możliwości kontroli uchwał organów samorządowych w tym trybie. Skarżąca gmina w skardze przekonuje, że przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem terminu wyznaczonego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zarzutu tego nie podzielił rozstrzygający w sprawie skład orzekający, uznając że trzydziestodniowy termin, przyznany organowi nadzoru na podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego, został zachowany. W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". Analizując treść wymienionego powyżej art. 91 ustawy o samorządzie gminnym trzeba zauważyć, iż nie zawiera on żadnych dokładnych zasad czy reguł liczenia wskazanego tam terminu. Z kolei w art. 91 ust. 5 ustawy ustawodawca postanowił, że "przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio". Zatem stosowanie odpowiednie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego należy rozumieć jako uregulowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie gminnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2006 r. Sygn. akt II OSK 447/06). W przypadku wskazanego w ust. 1 art. 91 ustawy o samorządzie gminnym trzedziestodniowego terminu dla wydania rozstrzygnięć nadzorczych, powyższa ustawa nie przedstawia szczegółowej regulacji, a zatem zgodnie z zasadą odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zastosować trzeba reguły i zasady określone w art. 57 Kodeksu. Zgodnie z § 1 cytowanego artykułu, "jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło". Tak więc data doręczenia organowi nadzoru przedmiotowej uchwały, rozpoczynająca bieg trzydziestodniowego terminu, nie może być uwzględniona przy liczeniu terminu, co w rozpatrywanym przypadku prowadzi do stwierdzenia, że trzydziestodniowy termin upływa w dniu [...]. Skoro bowiem z akt sprawy wynika, że zaskarżona uchwały Rady Gminy B. z dnia [...] wpłynęła do organu nadzoru w [...] na co wskazuje data prezentaty, to Wojewoda Ś. wydając rozstrzygnięcie nadzorcze w dniu [...] zachował przewidziany trzydziestodniowy termin. Konsekwentnie bowiem stosując w tym zakresie przepisy art. 57 Kodeksu, należy postępować zgodnie z § 4 tego artykułu. W myśl tego zapisu – jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, uznać więc należy, że wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia w dniu [...] podczas gdy ostatni dzień wyliczonego trzydziestodniowego terminu przypadał na niedzielę ([...]), należy uznać za uczynione w terminie. Powyższego rozumowania nie mogą zmienić rozważania nad charakterem samego przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowisko w tym zakresie nie jest zresztą jednolite. Pomimo, iż w większości autorzy opowiadają się za materialnoprawnym charakterem tego przepisu, można również spotkać się z opinią, że jest to przepis o charakterze jak najbardziej procesowym. Nie ma to jednakże w ocenie składu orzekającego znaczenia w niniejszej sprawie. Wobec jednoznacznego i wyraźnego odwołania się do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, problem wydaje się rozstrzygnięty, tym bardziej, że przepisy w tym zakresie nie czynią różnicy w odniesieniu do terminu materialnoprawnego czy procesowego. Odnośnie dalszych warunków dochowania przez Wojewodę Ś. wymagań procedury nadzorczej należy mieć na uwadze, że uruchomienie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy następuje poprzez jego wszczęcie. Samo doręczenie uchwały lub zarządzenia nie powoduje wszczęcia postępowania z mocy ustawy, gdyż organ nadzoru może wszcząć postępowanie w wybranych przez siebie przypadkach. Wszczęcie, o którym mowa, następuje więc z urzędu i o tym fakcie wojewoda winien zawiadomić organ gminy. Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd zaprezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002 r., sygn. akt OPS 9/02, ONSA 2003 nr 2 poz. 43), że podstawę prawną wszczęcia postępowania nadzorczego prowadzonego w zakresie stwierdzenia nieważności aktu organu gminy, stanowi art. 91 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przechodząc do oceny w zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności aktu organu gminy, należy w tym miejscu wskazać, że na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nieważna jest uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo zresztą jak pojęcie sprzeczności z prawem. Ustalając znaczenie pojęcia "sprzeczność" można odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 1990 r. (sygn. akt SA/Gd 796/90, ONSA 1990 nr 4, poz. 1, System Informacji Prawnej LEX nr 10160), w którym wyrażony został pogląd, że rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i wynika to wprost z treści tego przepisu. Oznacza to, że sprzeczność musi być oczywista i bezpośrednia, a nie ma jej, jeżeli określone rozstrzygnięcie, podjęte przez organ gminy, nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Zatem dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie), nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, stanowiące określoną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, ale również nie wystarcza naruszenie nieistotne. Oceniając w tym kontekście zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze przyjdzie podzielić stanowisko organu nadzoru, iż w odniesieniu do treści § [...] uchwały Rady Miejskiej w B. w przedmiocie odwołania Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego zaistniały materialne przesłanki, uprawniające ten organ do stwierdzenia jej nieważności. Poza sporem pozostaje fakt, że rada gminy może powołać innego niż wójt (burmistrz, prezydent miasta) kierownika urzędu stanu cywilnego, co jednak nie oznacza, że powierzenie czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego oznacza automatycznie nawiązanie czy, jak w rozpatrywanej sprawie, rozwiązanie stosunku pracy. Wynika to z obowiązujących w tym zakresie uregulowań zawartych w art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego w związku z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (t.jedn. Dz.U.z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.), określający krąg pracowników samorządowych zatrudnionych na postawie powołania. Mając na uwadze przedstawione rozważania, uznać należało za chybione zarzuty skargi, gdyż przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie doszło do jakiegokolwiek naruszenia przepisów prawa. Wydane ono zostało w granicach ustawowego upoważnienia, przy zachowaniu warunków formalnych trybu wynikającego z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, w sytuacji, gdy jednocześnie zaistniały materialnoprawne przesłanki do stwierdzenia nieważności objętego nim przepisu § [...] uchwały Rady Miejskiej w B. Oczywiście nie można uwzględnić zarzutu skargi, że wcześniejsza uchwała nie została zakwestionowana, gdyż jest to zagadnienie wykraczające poza granice niniejszego postępowania sądowego. Z przedstawionych względów na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.