IV SA/Gl 272/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi P.K. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. (dalej: PPIS) decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), art. 2351 i art. 237 Kodeksu pracy oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stwierdził u P. K. choroby zawodowej w postaci obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz, wymienioną w poz. 21 wykazu chorób zawodowych. W uzasadnieniu decyzji PPIS przywołał orzeczenie lekarskie wystawione przez Poradnię Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. nr [...] z dnia [...]r. oraz orzeczenie Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. nr [...] z dnia [...] r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, jak również kartę oceny narażenia zawodowego opracowanej w dniu 22 kwietnia 2008 r., a stwierdzającej pracę w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej. Wedle wskazanych wyżej orzeczeń lekarskich, stan narządu słuchu nie upoważniał do rozpoznania choroby zawodowej, bowiem czynnikiem etiologicznym nie były warunki pracy skarżącego. Decyzja PPIS została utrzymana w mocy rozstrzygnięciem [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. (dalej: [...]WPIS) z dnia [...]r. nr [...], który podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. W wyniku skargi wniesionej przez P.K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt. IV SA/Gl 158/10 uchylił decyzję [...]WPIS. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż w trakcie prowadzonego postępowania nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy. Organy orzekające w sprawie jak i obie placówki medyczne nie odniosły się do, kluczowego z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy zagadnienia, dotyczącego kwestii wpływu warunków pracy na pogorszenia stanu słuchu skarżącego. U skarżącego, jak zauważył Sąd, w 1986 r. rozpoznano schorzenie odpowiadające warunkom uznania go za chorobę zawodową. Sąd zalecił, aby w ramach ponownie prowadzonego postępowania organ odwoławczy zwróci się do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o przeprowadzenie uzupełniającego badania skarżącego oraz ponownej oceny jego stanu zdrowia. Zasadniczą okolicznością wymagającą wyjaśnienia była, wedle Sądu, kwestia czy obecny stan narządu słuchu skarżącego jest wynikiem tylko czynników pozazawodowych, czyli czynników związanych z jego osobniczymi cechami, czy też na obecny stan tego narządu wpływ miała praca w warunkach narażenia na hałas. W wykonaniu wyroku [...]PWIS zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o przeprowadzenie uzupełniającego badania skarżącego, który orzeczeniem lekarskim z dnia [...] r. nr [...] uznał, iż brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej ze względu na pozazawodową etiologię schorzenia Decyzją z dnia [...] r. nr [...] PWIS utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PPIS z dnia [...] r. o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej u P.K. W uzasadnieniu podkreślono, iż jego niedosłuch ma charakter mieszany, co wskazuje na samoistny, pozazawodowy czynnik etiologiczny, prawdopodobnie genetyczny lub pozapalny. Pozazawodowy czynnik etiologiczny potwierdza także asymetria wielkości niedosłuchu, która nie jest charakterystyczna dla uszkodzenia spowodowanego przez hałas. Badany pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania uszkodzenia słuchu w latach 1981-2008. Z rozstrzygnięciem tym P.K. nie zgodził się i za pośrednictwem pełnomocnika - radcy prawnego I.K. - wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze podnosi zarzuty dotyczące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, domagając się uchylenia zaskarżonych decyzji i zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego. Jeśli chodzi o zarzuty procesowe to wskazuje na: - naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i tym samym niewyjaśnienie okoliczności mającej istotne znaczenie dla sprawy, jaką jest wpływ na narząd słuchu skarżącego zatrudnienia w warunkach narażenia na hałas w kontekście orzeczenia z [...] r. zawierającego zakaz pracy w hałasie; - art. 80 k.p.a. poprzez brak ustalenia prawdy obiektywnej i oparcie rozstrzygnięcia na podstawie niepełnego stanu faktycznego niezgodnego ze stanem rzeczywistym ze względu na uznanie, iż niedosłuch występujący u skarżącego ma charakter mieszany, a czynnik etiologiczny jest samoistny i pozazawodowy, prawdopodobnie genetyczny lub pozapalny; - art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Gliwicach i niewyjaśnienie kwestii czy stan narządu słuchu skarżącego jest wynikiem tylko czynników pozazawodowych, czy też na jego stan wpływ miała praca wykonywana w warunkach narażenia zawodowego; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezajęcie stanowiska wobec zebranego materiału dowodowego. Naruszenia prawa materialnego polega na niewłaściwym zastosowaniu art. 2351 k.p. ze względu na przyjęcie, iż brak jest podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej pomimo niewyjaśnienia czy jego niedosłuch spowodowany został działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podnosi, iż co prawda, organ odwoławczy zwrócił się Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o wydanie orzeczenia uzupełniającego, jednakowoż orzeczenie to nie udzielało odpowiedzi na podstawowe pytanie dotyczące wpływu warunków pracy na stan narządu słuchu skarżącego po 1986 r. W szczególności, jak podkreśla, niezrozumiałe jest stwierdzenie zawarte w orzeczeniu, iż brak możliwości ustalenia stopnia przyczynienia się warunków pracy dla dalszego, tj. od badania przeprowadzonego w 1986 r., rozwoju schorzenia skarżącego. Jeżeli w roku 1986 wykonano badania, to niezrozumiały jest brak możliwości ustalenia etiologii pogorszenia słuchu po tej dacie. W ocenie pełnomocnika, uzupełniające orzeczenie lekarskie nie wnosi nic nowego w stosunku do informacji zwartych w aktach sprawy, w szczególności zaś nie odnosi się do zagadnienia czy zatrudnienie skarżącego w warunkach narażenia na hałas, pomimo orzeczenia z 1986 r., miało wpływ na stan narządu słuchu. Jednostka orzecznicza II stopnia nie wyjaśniła z jakich przyczyn nie można uznać choroby skarżącego za chorobę zawodową, w sytuacji kiedy etiologia zawodowa choroby nie stanowiła przedmiotu prowadzonych badań. Organ odwoławczy w tej sytuacji, w której orzeczenie uzupełniające nie wyjaśniało istotnych kwestii, zaś ma ono jedynie charakter opinii podlegającej ocenie organu prowadzącego postępowanie, zdaniem pełnomocnika winien był podjąć niezbędne czynności celem uzupełnienia materiału dowodowego. Wskazuje na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych, które stwarzają podstawy do wystąpienia do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację albo też do podjęcia innych czynności niezbędnych do uzupełnienia materiału dowodowego. Zwraca uwagę, iż zgodnie z art. 2351 k.p. za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Materiał dowodowy sprawy nie został zebrany w sposób wyczerpujący. W szczególności organ nie ustalił czy istnieje związek miedzy chorobą skarżącego, a działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, co uniemożliwiało wydanie decyzji. Zaskarżona decyzja, zdaniem pełnomocnika, nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., ze względu na brak odniesienia do orzeczeń lekarskich, w tym do ostatniego z [...]. W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie i przywołał w skrócie analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się wskazanym kryterium legalności, sądy administracyjne dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z kolei, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, co oznacza, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. (dalej: [...]WPIS) z dnia [...] r. nr [...], utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. (dalej: PPIS) z dnia [...] r. Nr [...] odmawiającego stwierdzenia u P.K. choroby zawodowej w postaci obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz, wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych. Materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej określa definicja sformułowana w art. 235¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) dodanym ustawą z dnia 22 maja 2009 r. (Dz. U. Nr 99, poz. 825), która weszła w życie 3 lipca 2009 r. Za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". W świetle powyższych regulacji szczególnego podkreślenia wymaga, że stwierdzenie choroby zawodowej przez organowi inspekcji sanitarnej wymaga zaistnienia łącznie następujących przesłanek: po pierwsze - rozpoznanie u badanego jednej z chorób wskazanych w wykazie chorób zawodowych, przy czym czasami w rozporządzeniu określono czas w jakim może to nastąpić; po drugie- wykonywanie pracy w "narażeniu zawodowym", a więc z narażeniem na czynniki szkodliwe dla zdrowia występujące w środowisku pracy albo narażeniem pozostającym w związku ze sposobem wykonywania pracy; po trzecie - ustalenie, że wystąpienie zdiagnozowanej jednostki chorobowej, zamieszczonej w powyższym wykazie, bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem zostało spowodowane "narażeniem zawodowym". Brak którejkolwiek z wymienionych przesłanek w stanie faktycznym sprawy wyklucza możliwość stwierdzenia choroby zawodowej. Skarżący ubiegał się o stwierdzenie u niego choroby zawodowej, wskazanej z pozycji 21 załącznika do rozporządzenia z 2009 r. Jak wynika z zamieszczonego tam opisu, chorą taką jest obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2, 3 kHz. Przywołane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych, podjęte na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 11 k.p., określiło wykaz chorób zawodowych, okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, sposób i tryb postępowania dotyczący zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmioty właściwe w sprawie rozpoznawania chorób zawodowych. Wobec tego rozpoznanie choroby zawodowej powinno przebiegać na zasadach i w trybie przewidzianym w tym rozporządzeniu. Zgodnie z § 5 ust. 1 właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 125, poz. 1317, z 2006 r. Nr 141, poz. 1011 oraz z 2008 r. Nr 220, poz. 1416 i Nr 234, poz. 1570) zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych I lub II stopnia. Jednostkami orzeczniczymi I stopnia są: poradnie chorób zawodowych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy; kliniki i poradnie chorób zawodowych uniwersytetów medycznych (akademii medycznych); poradnie chorób zakaźnych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy albo przychodnie i oddziały chorób zakaźnych poziomu wojewódzkiego - w zakresie chorób zawodowych zakaźnych i pasożytniczych oraz jednostki organizacyjne zakładów opieki zdrowotnej, w których nastąpiła hospitalizacja - w zakresie rozpoznawania chorób zawodowych u pracowników hospitalizowanych z powodu wystąpienia ostrych objawów choroby (ust. 2 § 5). Jednostkami orzeczniczymi II stopnia od orzeczeń wydanych przez lekarzy zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych I stopnia są jednostki badawczo-rozwojowe w dziedzinie medycyny pracy. Lekarz, o którym mowa w § 5 ust. 1, wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania ("orzeczenie lekarskie"), na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego (§ 6 ust. 1). Jeżeli zakres informacji zawartych w dokumentacji, o której mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania orzeczenia lekarskiego, lekarz występuje o ich uzupełnienie, we wskazanym zakresie, do pracodawcy, lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną nad pracownikiem, którego dotyczy podejrzenie choroby zawodowej, lekarza ubezpieczenia zdrowotnego lub innego lekarza prowadzącego leczenie pracownika lub byłego pracownika, właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz pracownika lub byłego pracownika . Stosownie przy tym do § 8 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, podstawą wydania przez właściwego inspektora sanitarnego decyzji o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia choroby zawodowej jest materiał dowodowy, a w szczególności dane zawarte w formularzu oceny narażenia zawodowego oraz w orzeczeniach lekarskich wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych, wymienionych w § 5 rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie nie stwierdzono u P.K. choroby zawodowej, przy czym ustalenie to zostało poprzedzone, zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu RM z 2009 r., poddaniem go badaniom lekarskim w uprawnionej jednostce orzeczniczej I stopnia - Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w .-Poradnia Chorób Zawodowych w S. (orzeczenie lekarskie z dnia [...] r. nr [...]) , dwukrotnym badaniom jednostki orzeczniczej II stopnia – Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego – Przychodnia Chorób Zawodowych w S. (orzeczenie lekarskie z dnia [...] r. nr [...] oraz orzeczenie lekarskie uzupełniające tej jednostki z dnia [...] r. nr [...]). Treść wszystkich orzeczeń jest analogiczna; jednostki orzecznicze nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, mimo istnienia narażenia zawodowego oraz wskaźniki niedosłuchu charakterystyczne dla choroby zawodowej wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, ze względu na pozazawodową etiologię tego schorzenia. W orzeczeniu uzupełniającym z dnia [...] r. wyraźnie stwierdzono, iż charakter niedosłuchu wskazuje nas "samoistny, pozazawodowy, czynnik etiologiczny, prawdopodobnie genetyczny lub pozapalny." Niedosłuch, wykazany u skarżącego, nie ma cech klinicznych schorzenia słuchu spowodowanego działaniem hałasu . Podkreślenia wymaga fakt, iż organ II instancji został zobligowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt. IV SA/Gl 158/10 do tego, aby zwrócić się do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o przeprowadzenie uzupełniającego badania skarżącego oraz ponownej oceny jego stanu zdrowia. Zdaniem Sądu, we wcześniejszym postępowaniu nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy a w szczególności organy orzekające w sprawie jak i obie placówki medyczne nie odniosły się do kwestii wpływu warunków pracy na pogorszenia stanu słuchu skarżącego. Stąd należało ustalić czy obecny stan narządu słuchu skarżącego jest wynikiem tylko czynników pozazawodowych, czyli czynników związanych z jego osobniczymi cechami, czy też na obecny stan tego narządu wpływ miała praca w warunkach narażenia na hałas. Przytoczne wyżej uzasadnienie orzeczenia uzupełniającego, jak również i decyzja organu II instancji, udzielają odpowiedzi na to pytanie przesądzając jednoznacznie o pozazawodowej etiologii schorzenia. W tym miejscu należy podkreślić, ze Sąd nie dopatrzył się podstaw do kwestionowania prawidłowości opinii kompetentnej placówki medycznej. Każde orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej, podjęte przez uprawnionego lekarza jednostki orzeczniczej I i II stopnia, ma charakter szczególnej opinii, bez której organ sanitarny nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy mieści się ona w wykazie chorób zawodowych. Organ jest więc takim orzeczeniem związany i nie ma prawa do dokonania samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do zaprzeczenia wynikom badań lub zdiagnozowania odmiennego schorzenia. Podkreśla to NSA w wyroku z dnia 12 maja 2010 r. , I OSK 335/10 (LEX nr 597546): "Państwowy Inspektor Sanitarny wydający decyzję w sprawie choroby zawodowej, nie jest uprawniony do kontroli merytorycznej orzeczeń lekarskich uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostek organizacyjnych, ani też dokonywania własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej." Związanie organu sanitarnego orzeczeniem kompetentnej placówki medycznej nie jest wprawdzie tożsame z bezkrytyczną akceptacją zawartych w nim informacji, jako że podlega ocenie dowodowej w zakresie zachowania kryteriów wyznaczonych treścią art. 7, art. 77 §1 i art. 107 § 3 K.p.a. Nie oznacza to jednak możliwości kwestionowania ujętego w orzeczeniu rozpoznania w sytuacji, gdy nie budzi ono wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Istotą związania, o którym mowa wyżej jest bowiem to, że organy administracji nie dysponują środkami mogącymi wspomniane orzeczenia podważyć. Wobec powyższego Sąd nie podziela zarzutów podnoszonych w skardze, odnoszących się do niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy oraz nieuwzględniania wytycznych wynikających ze wskazanego wyżej wyroku WSA w Gliwicach. Istotne okoliczności sprawy w kontekście art. 2351 k.p. decydujące u stwierdzeniu choroby zawodowej, a zwłaszcza etiologia schorzenia słuchu skarżącego, zostały dostatecznie wyjaśnione. Także zalecenia wynikające z wyroku sądowego, jak wynika z orzeczenia lekarskiego uzupełniającego, zostały zrealizowane. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skargę należało oddalić, na podstawie art. 151 p.p.s.a.