IV SA/Gl 276/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego –stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], pełniący obowiązki Zastępcy Kierownika Działu Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej Województwa [...], działający z upoważnienia Marszałka Województwa [...], uznał wypłacone M. M. zasiłki pielęgnacyjne, w okresie od 1.02.2008 r. do 31.03.2009 r. oraz od 1.08.2009 r. do 30.09.2009 r., w łącznej wysokości 2 448,00- zł., za świadczenia rodzinne nienależnie pobrane oraz zobowiązał ją do ich zwrotu w terminie 30 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna wraz z ustawowymi odsetkami. Powyższa decyzja została doręczona w dniu 6 września 2012 r. i zawierała prawidłowe pouczenie o przysługującym stronie prawie do wniesienia od niej odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., za pośrednictwem organu pierwszej instancji, w terminie 14 dni od daty otrzymania. Odwołanie od powyższej decyzji zostało złożone do organu pierwszej instancji w dniu 14 września 2012 r. i nie zostało opatrzone podpisem M. M. Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wcześniej pismem z dnia 15.10.2012 r. wezwało odwołującą, w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej w dalszej części "K.p.a."), do uzupełnienia braku formalnego odwołania od decyzji z dnia [...] r., Nr [...], poprzez złożenie własnoręcznego podpisu. W związku z nieuzupełnieniem tego braku w terminie, M. M. została poinformowana o pozostawieniu odwołania bez rozpatrzenia i zwrocie akt sprawy do organu pierwszej instancji (pismo z dnia 19.11.2012 r.). W dniu 29.11.2012 r. do siedziby Kolegium wpłynęły trzy pisma strony z dnia 27.11.2012 r., w których stwierdziła, że nie zgadza się z podjętymi w jej sprawie rozstrzygnięciami. W dniu 17.12.2012 r. organ pierwszej instancji przesłał do siedziby organu odwoławczego akta przedmiotowych spraw wraz z pismami M. M. skierowanymi do Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej Województwa [...] w K. o identycznej treści, jak pisma skierowane do organu odwoławczego. Na powyższe pisma Kolegium udzieliło odpowiedzi w dniu 2.01.2013 r., pismem nr [...], wyjaśniając stronie motywy pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia. Za pośrednictwem Urzędu Pocztowego w Ż. w dniu 11.01.2013 r. M. M. złożyła kolejne odwołania od decyzji z dnia [...]r. (oznaczonymi: nr [...], nr [...], nr [...]). W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji prawidłowo w decyzji z dnia [...] r., nr [...], pouczył stronę o przysługującym jej prawie do wniesienia odwołania od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., za pośrednictwem organu pierwszej instancji, w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienie odwołania - jest zatem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. W związku z powyższym organ odwoławczy jest zobowiązany w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 18.11.1999r, I SA 330/99, Lex nr 487/49; wyrok NSA w Warszawie z dnia 16.02.1998 r. IV SA 727/96, Lex nr 43307). Jeśli organ odwoławczy ustali, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu i nie przywróci terminu do wniesienia odwołania, w trybie art. 58 i 59 K.p.a., to zgodnie z art. 134 K.p.a. jest zobowiązany do stwierdzenia w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z przedłożonych dokumentów wynika, iż decyzja organu pierwszej instancji została odebrana w dniu 6.09.2012 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru korespondencji zawarte w aktach sprawy). Stosownie do postanowień art. 57 § 1 K.p.a. - jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Zatem bieg czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania rozpoczął się w dniu 7.09.2012r. i upłynął w dniu 20.09. 2012 r. Stosownie do treści art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Jak wynika z akt sprawy odwołanie zostało nadane w placówce pocztowej w Ż. w dniu 11.01.2013 r., a więc po upływie terminu do jego wniesienia. Wobec powyższego, spełnione zostały przesłanki określone w art. 134 K.p.a. do stwierdzenia przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji organu pierwszej instancji, bowiem jej weryfikacja w postępowaniu odwoławczym nie jest możliwa z uwagi na ochronę jej trwałości zagwarantowana w art. 16 § 1 K.p.a. W skardze na powyższej opisane postanowienie z dnia [...] r. M. M. zakwestionowała doręczenie jej wezwania o uzupełnienie braków formalnych odwołania, zaprzeczając pozostawieniu jej awiza przez doręczyciela. Oświadczyła, że wszystkie przesyłki kierowane do niej były przez nią odbierane i dopiero w dniu 2 stycznia 2013 r. została poinformowana o pozostawieniu jej odwołania bez rozpoznania, ze względu na brak podpisu. Z tego powodu powtórnie przygotowała odwołanie od decyzji z dnia [...] r. i opatrzyła je podpisem. Jej zdaniem, odwołanie złożone przez nią w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu 11 stycznia 2013 r. powinno zostać potraktowane jako złożone wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w motywach kwestionowanego postanowienia. Podkreślił, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych odwołania zostało doręczone skutecznie w trybie art. 44 § 2 K.p.a. Jednocześnie odwołanie złożone powtórnie przez skarżącą w dniu 11 stycznia 2013 r. nie zawierało wniosku o przywrócenie terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kompetencje sądów administracyjnych ograniczone zostały wyłącznie do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia jedynie prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Kontrola dokonywana przez Sąd nie może zatem opierać się na innych kryteriach, takich jak kryterium celowości, słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i prawa procesowego. Podkreślenia wymaga ponadto, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia Sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno aktów administracyjnych uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b) przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Na wstępie zważyć należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. W takiej sytuacji merytoryczne kwestie związane z zasadnością rozstrzygnięcia o zwrocie należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych nie mogły podlegać kontroli Sądu ani wpłynąć na treść wydanego wyroku. Sąd był bowiem uprawniony wyłącznie do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Kwestia ta nie budzi wątpliwości w utrwalonym orzecznictwie sądowym (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt V SA/Wa 618/06, publ.: Lex nr 221959 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 2352/02, publ.: OSP 2007/3/25). Odnosząc się bezpośrednio do zaskarżonego postanowienia wymaga podkreślenia, iż problematyka związana z wnoszeniem środków odwoławczych od rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej została kompleksowo uregulowana w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej jako: "K.p.a.". Stosownie do treści art. 129 § 1 i 2 K.p.a., odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji wnosi się za pośrednictwem tego organu w terminie 14 dni od daty jej doręczenia stronie. Przede wszystkim wskazać należy, że stosownie do art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie przysługujące stronie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Ponieważ jednak stosownie do art. 140 K.p.a. przepisy odnoszące się do wstępnych czynności postępowania administracyjnego mają zastosowanie także do postępowania odwoławczego, to wskazać należy, iż odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 K.p.a. Takim samym podaniem jest wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania o jakim mowa w art. 58 K.p.a. Zatem pisma te powinny zawierać elementy określone w art. 63 § 2 i § 3 K.p.a., tj. co najmniej wskazanie osoby od której pochodzi, jej adresu i żądania, a jeżeli jest wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Z treści art. 63 § 3 K.p.a. wynika obowiązek strony opatrzenia podania podpisem. Wskazuje on, że odwołanie (wniosek) pochodzi od osoby określonej jako wnosząca podanie. Przepis art. 64 § 2 K.p.a. stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków formalnych w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Brak podpisu strony, który nie został usunięty, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania, co oznacza niemożność jego rozpoznania. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż doręczenie skarżącej decyzji z dnia [...] r., Nr [...], nastąpiło za pośrednictwem poczty w dniu 6 września 2012 r., co znajduje potwierdzenie w zwrotnym potwierdzeniu odbioru znajdującym się w aktach administracyjnych. Skarżąca w decyzji została prawidłowo pouczona o przysługujących jej środkach odwoławczych. W konsekwencji, termin do wniesienia odwołania upłynął 20 września 2012 r. Równocześnie jest poza sporem, że pierwsze odwołanie od przywołanego rozstrzygnięcia wpłynęło w dniu 14 września 2012 r. do Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej Województwa [...] w K. i nie zawierało podpisu skarżącej. Z tego powodu, pismem z dnia 15 października 2012 r. organ odwoławczy wezwał skarżącą do uzupełnienia braku formalnego odwołania w postaci podpisu, w terminie 7 dni, powołując się na tryb określony w art. 64 § 2 K.p.a. Pouczono skarżącą, że to uzupełnienie może nastąpić w siedzibie organu poprzez złożenie podpisu na podaniu, względnie przez nadesłanie podpisanego własnoręcznie "zażalenia" oraz poinformowano o skutkach nie wykonania wezwania. Pismo to nie zostało odebrane przez skarżącą. Jednak w aktach sprawy znajduje się koperta z przesyłką, na której odnotowano "nie zastano, awizowano Ż. 1 dn. 2012 10 22" z parafą oraz adnotacją "zwrot niepodjęto w terminie" i stemplem "06 11 12 15" oraz pieczątką z datą "30 10 12" oraz zwrotne potwierdzenie odbioru z zakreślonym punktem 3 o treści - "Wobec niemożności doręczenia pisma adresatowi i braku osoby, która podjęłaby się oddać pismo adresatowi, złożyłam je w Urzędzie Pocztowym nr Ż. [...] W.", nadto doręczyciel przy podpisie zamieścił również datę "22 10 2012". W konsekwencji organ odwoławczy uznał wezwanie do uzupełnienie braków formalnych odwołania za skutecznie doręczone w trybie art. 44 § 2 K.p.a. z dniem 6 listopada 2012 r. W następstwie niewykonania obowiązku podpisania odwołania, pismem z dnia 19 listopada 2012 r., organ powiadomił skarżącą o pozostawieniu jej odwołania bez rozpoznania. Wspomniane pismo zostało doręczone skarżącej w dniu 26 listopada 2012 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach administracyjnych. W odpowiedzi na to pismo skarżąca zaprzeczyła, by została wcześniej wezwana do uzupełnienia braków formalnych odwołania (pismo z dnia 27 listopada 2012 r.). W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że instytucja o charakterze domniemania doręczenia, o której mowa w art. 43 i art. 44 K.p.a., zezwala na jej zastosowanie w przypadku niemożności doręczenia przesyłki bezpośrednio adresatowi. Natomiast o skuteczności takiego doręczenia można mówić w przypadku łącznego spełnienia wszystkich przesłanek w tym przepisie określonych, a więc: niemożności doręczenia pisma adresatowi, jego dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy; pozostawienia przesyłki dla adresata w placówce pocztowej; umieszczenia zawiadomienia o dacie i miejscu pozostawienia przesyłki w skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w innych miejscach wskazanych w art. 44 § 2 K.p.a.; upływu czternastodniowego terminu przechowywania pisma w placówce pocztowej. Biorąc pod uwagę zebrane w sprawie akta administracyjne zasadne jest uznanie domniemania doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 43 i art. 44 K.p.a., w odniesieniu do wezwania skarżącej do podpisania odwołania, bowiem ze zwrotnego potwierdzenia odbioru tego wezwania wynika brak możliwości doręczenia do rąk skarżącej przesyłki i pozostawienie pisma w urzędzie pocztowym. Przenosząc powyższe uwagi na stan faktyczny niniejszej sprawy wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z przyjętą doktryną, jak również z istniejącym orzecznictwem sądów administracyjnych powyżej powołany przepis nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli danego środka odwoławczego pod względem formalnym. Inaczej mówiąc pierwszą czynnością jaką winien podjąć organ po otrzymaniu odwołania jest sprawdzenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w przepisanym terminie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, powoduje bezskuteczność odwołania czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania może pozostać w obrocie prawnym, bowiem jest zgodne z obowiązującym prawem. Nadto, organy administracji były związane bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa i prawidłowo uznały, że drugie odwołanie skarżącej złożone w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu 11 stycznia 2013 r. wniesione zostało z uchybieniem ustawowego terminu. Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze i podnoszonych w niej okoliczności należy wskazać, że nie zasługują one na uwzględnienie, bowiem doręczenie decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. nastąpiło prawidłowo w dniu 6 września 2012 r. i od tej daty rozpoczął się bieg terminu do wniesienia odwołania, który upłynął w dniu 20 września 2012 r. Jednocześnie wezwanie do usunięcia braku formalnego pierwszego odwołania zostało skutecznie doręczone i nie zostało wykonane, dlatego to odwołanie pozostało bez rozpoznania. Tymczasem nowe odwołanie, o którym skarżąca pisze w skardze, zostało wniesione już po dniu 20 września 2012 r. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.