IV SA/Gl 289/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2007r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. Nr [...] Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta R., działając w oparciu o art. 2, art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732) w związku z art. 3 pkt 16 i pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255) odmówił K. P. prawa do zaliczki alimentacyjnej na jej syna B.. Jak wynikało z uzasadnienia wskazanego rozstrzygnięcia, w toku dokonywanych przed organem ustaleń okazało się, iż wnioskodawczyni nie mieszka i nie prowadzi wspólnego gospodarstwa z ojcem małoletniego B.. Jednakże, jak ustalono w oparciu o oświadczenie T. P., ma on częsty kontakt z synem, zainteresowany jest postępami w jego nauce i zdrowiem małoletniego. Kontakty ojca z synem odbywają się w miejscu zamieszkania babki dziecka, gdzie dziecko codziennie przebywa podczas nieobecności matki. W oparciu o powyższe organ uznał, iż ojciec dziecka bierze czynny udział w jego wychowywaniu i w pełni korzysta z przysługujących mu praw i obowiązków z tytułu władzy rodzicielskiej. Zdaniem organu przy ustalaniu wspólnego wychowywania dziecka bierze się pod uwagę również takie czynniki, jak uczestniczenie w procesie wychowawczym, edukacyjnym dziecka, zainteresowanie jego sytuacją materialną, czy rozwojem emocjonalnym i psychospołecznym. Tym samym organ uznał, iż brak jest w sprawie przesłanki samotnego wychowywania dziecka, o jakiej mowa w art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który po myśli art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej będzie odpowiednio stosowany w przypadku ustalania prawa do zaliczki alimentacyjnej dla osób samotnie wychowujących dziecko. Od decyzji tej wnioskodawczyni złożyła obszerne odwołanie, w którym zakwestionowała stanowisko Prezydenta Miasta R.. Podniosła, iż ojciec dziecka nie uczestniczy w kosztach utrzymania dziecka, o czym świadczą zasądzone alimenty, których nie może wyegzekwować. Zdaniem odwołującej, ojciec B. nie uczestniczy także w jego wychowywaniu, na co przywołała szereg przykładów, a jego oświadczenia nie polegają na prawdzie, co mogłaby potwierdzić babka dziecka, u której rzeczywiście syn B. przebywa podczas nieobecności matki. Powołała się nadto na fakt ograniczenia uprawnień rodzicielskich ojcu dziecka w wyroku orzekającym separację. Wskutek wniesionego odwołania, po ponownym rozpoznaniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją Nr [...]z dnia [...]r. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zaprezentował, w powołaniu na przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego pogląd, iż przysługująca obojgu rodzicom władza rodzicielska stanowi o posiadaniu przez każdego z rodziców dziecka obowiązku i uprawnieniu do jej wykonywania. Rodzice wychowując dziecko powinni troszczyć się o ich rozwój fizyczny i duchowy i przygotowywać je należycie dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień. Zdaniem Kolegium, z przedłożonych organowi akt nie wynikało, by ojciec małoletniego B. był pozbawiony władzy rodzicielskiej, a tym samym miał on prawo do jego wychowywania wspólnie z matką dziecka. Organ odwoławczy uznał, iż syn B. pozostaje faktycznie w kontakcie z ojcem, na co wskazuje zebrany w sprawie materiał dowodowy, a okoliczność ta potwierdza wykonywanie przez niego władzy rodzicielskiej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. P. ponownie zakwestionowała ustalenia dokonane przez organ, a także zaprzeczyła, by ojcu B. przysługiwała władza rodzicielska. Wskazała także, że to właśnie brak realizacji zasądzonych na rzecz syna B. od jego ojca alimentów jest przyczyną jej wniosku o przyznanie zaliczki alimentacyjnej. Twierdzenie zatem, że ojciec przyczynia się do utrzymania i wychowywania dziecka są całkowicie niesłuszne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i przytoczył na potwierdzenie swojego stanowiska oświadczenia T. P. przedstawione w wywiadzie środowiskowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz, U. Nr 153, poz. 1271 zwanej dalej P.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na jej uwzględnienie. Dostrzeżone bowiem uchybienia proceduralne mają charakter istotnych i w opinii Sądu pozostają w związku przyczynowym z wydanym rozstrzygnięciem. Zastrzeżenia Sądu odnoszą się głównie do przeprowadzonego w toku postępowania dowodowego. Jest bezsporne, iż w postępowaniu dowodowym, które stanowi zasadniczą część postępowania administracyjnego, winna być stosowana większość zasad ogólnych wyrażonych w rozdziale I działu I k.p.a. Już bowiem art. 7 k.p.a., ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 k.p.a., nakładając na organ administracji zebranie i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, obejmującego wszystkie jego części składowe a więc wszystkie środki dowodowe. W. Dawidowicz nazywa to zupełnością postępowania dowodowego i podkreśla, że zasada ta jest naczelną zasadą postępowania dowodowego, "funkcjonalnie nadrzędną w stosunku do pozostałych zasad" (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne..., s. 178, G. Łaszczyca, Cz. Marysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005). Zasada prawdy obiektywnej (materialnej), zawarta w art. 7 k.p.a. i rozwinięta w innych przepisach k.p.a., ma zatem fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie do ustalenia konsekwencji prawnych tych faktów (J. Jednośka, Zasady..., s. 145 i n.). Zebrany materiał dowodowy winien zatem znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej (W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., s. 136). Należy też podkreślić, że z brzmienia art. 7 k.p.a. wynika jednoznacznie, iż jest to nie tylko zasada dotycząca sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego, lecz w równym stopniu stanowi wskazówkę interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący do załatwienia sprawy zgodnie z tą zasadą. Wracając na grunt rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, iż postępowanie dowodowe przeprowadzone przed obu organami prowadzącymi sprawę uchybiło wskazanym wyżej zasadom. Organ odwoławczy ma bowiem taki sam obowiązek zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału jak organ I instancji. Organ odwoławczy nie może orzekać wyłącznie na podstawie dostarczonych akt sprawy, ale sam winien podejmować ocenę, czy zgromadzony w I instancji materiał dowodowy jest wystarczający. Celem postępowania odwoławczego nie jest bowiem sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego w I instancji, lecz ponowne rozpoznawanie sprawy w pełnym jej zakresie. Z przedstawionego Sądowi materiału dowodowego wynika, iż dowodem przesądzającym o stanowisku organu zarówno w I jak II instancji było złożone w trakcie prowadzonego wywiadu środowiskowego oświadczenie męża skarżącej. Z oświadczenia tego wywiódł organ istotną z punktu widzenia prawa materialnego okoliczność, bowiem ustalił, iż przedstawiona przez T. P. sytuacja panująca w rodzinie skarżącej upoważnia do przyjęcia wspólnego wychowywania małoletniego B. przez jego rodziców. Abstrahując w tym momencie od oceny prawidłowości dokonanej przez organ interpretacji pojęcia "samotnego wychowywania", do czego przejdzie Sąd w dalszych swoich rozważaniach, przede wszystkim należy stwierdzić, iż oparcie się organu na oświadczeniu T. P., wobec daleko idących rozbieżności z pozostałym, zebranym w sprawie materiałem dowodowym, stanowi o lekceważeniu obowiązków organu polegających na "wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i dokonaniu jego oceny na podstawie całokształtu zebranych dowodów". Nie może to być całkowicie dowolna ocena, pozbawiona kontroli sądu administracyjnego. W tym celu wymagane jest przedstawienie w uzasadnieniu wydanego na podstawie zebranego materiału dowodowego rozstrzygnięcia, rozumowania organu pozwalającego na skontrolowaniu prawidłowości wyciągniętych wniosków. Jak widoczne jest w treści uzasadnienia organu I jak II instancji, ograniczono się tam do omówienia oświadczenia T. P., pomijając nie tylko stanowisko przedstawione w sprawie przez skarżącą ale także pomijając przedłożony przez nią, istotny dla oceny sprawy dokument w postaci wyroku orzekającego o władzy rodzicielskiej rodziców małoletniego B.. W ten sposób Wojewódzki Sąd Administracyjny pozbawiony został możliwości skontrolowania słuszności stanowiska organu co do przyznania wiary jednemu z przeprowadzonych w sprawie dowodów, w tym dowodu całkowicie sprzecznego z pozostałym materiałem dowodowym. Wskazane wyżej zasady prowadzenia postępowania dowodowego, a zwłaszcza zasada oficjalności, kładą nacisk na aktywną rolę organu administracyjnego w postępowaniu wyjaśniającym, bowiem na organie spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Jest to warunek nieodzowny dla prawidłowego przeprowadzenia tego procesu, a co za tym idzie, także prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Organ, z uchybieniem swoich obowiązków, nie wziął pod uwagę przedstawionych w odwołaniu zarzutów co do braku wiarygodności oświadczeń ojca małoletniego B. i nie dokonał koniecznych w takiej sytuacji konfrontacji skarżącej i T. P.. Nie dopuścił także dowodu z zeznań wnioskowanej przez skarżącą babki dziecka, u której przebywało ono w czasie nieobecności matki, mimo, iż powinien nawet bez inicjatywy skarżącej podjąć wszelkie czynności zmierzające do zniwelowania istniejącej w sprawie istotnej rozbieżności w treści zebranych dowodów. Na tle powyższych uwag można zatem wywieść konkluzję, iż przedstawiony w ramach złożonej skargi materiał sprawy świadczy o jej niewyjaśnieniu w sposób konieczny do ostatecznego rozstrzygnięcia. Także przedstawiona przez organy argumentacja, zawarta w uzasadnieniach dokonanych rozstrzygnięć nie pozwala na zajęcie przez Sąd stanowiska co do słuszności rozumowania organów poprzedzających wydanie zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji. W ponownym zatem postępowaniu rzeczą organu będzie powtórne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w którym uwzględnione będą zasady zawarte w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., a także przedstawione poniżej uwagi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podniesione w stosunku do dokonanej przez organ interpretacji pojęcia "samotnego wychowywania dziecka" zawartego w treści art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiącego słowniczek pojęć użytych w tej ustawie, stosowany odpowiednio również w ustawie o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. W pierwszej kolejności jednak Sąd zwrócił uwagę, iż na dzień wydawania decyzji organu I instancji art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazywał, iż przez osobę samotnie wychowującej dziecko rozumieć należy pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka. W dniu [...]r. tj. w dniu wydawania tej decyzji przepis ten obowiązywał w wersji uchwalonej ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, z mocą od dnia 1 września 2005 r. Jednocześnie trzeba zauważyć, iż art. 3 pkt 17, w tożsamej co wprowadzona wskazaną nowelą treści, stanowił przedmiot rozważań Trybunału Konstytucyjnego, przed którym w dniu 18 maja 2005 r. zapadł wyrok uznający przepis art. 3 pkt 17 powołany na mocy ustawy o świadczeniach rodzinnych w jej pierwotnej wersji, za niezgodny z Konstytucją RP, przedłużając jego moc obowiązującą do 31 grudnia 2005 r. W treści uzasadnienia decyzji II instancji zacytowany został nadal przepis art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w jego brzmieniu, w jakim obowiązywał zarówno w wersji pierwotnej, poddanej kontroli Trybunału Konstytucyjnego, jak i w wersji wprowadzonej wskutek nowelizacji dokonanej z mocą obowiązującą od 1 września 2005 r. Decyzja organu odwoławczego nosi jednak datę [...]r., kiedy to wskutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego utracił moc przepis art. 3 pkt 17 w wersji pierwotnej. Wprowadzony został natomiast art. 3 pkt 17a z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2006 r. (ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych, Dz. U. Nr 267, poz. 2260), gdzie w jej art. 1 pkt 2 lit. c wprowadza się nową definicję osoby samotnie wychowującej dziecko. Biorąc pod uwagę, iż organ odwoławczy ma obowiązek uwzględnić wszelkie zmiany stanu faktycznego, a także stanu prawnego jakie nastąpią pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji, a procedowaniem przed organem II instancji, za niewyjaśnioną uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie jest bowiem rzeczą sądu administracyjnego dokonywanie ustaleń w powyższym zakresie, lecz dokonywanie oceny legalności postępowania organów administracji. Odnosząc się do treści definicji "samotnego wychowania dziecka", zarówno w jego brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2005 r. jak i w brzmieniu wprowadzonym przepisem art. 3 pkt 17 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązującym od dnia 1 stycznia 2006 r. podnieść należy, iż kryteria zastosowane w tej definicji, a dotyczące jej członu drugiego, budzą poważne wątpliwości. Zarówno bowiem sformułowanie "jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka", jak i "chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem" zawiera w sobie sytuację nie zdefiniowaną bliżej wyrażoną jako "wspólne wychowywanie". Cytując w tym miejscu pogląd Trybunału Konstytucyjnego, zauważa się, iż Trybunał wykluczył rozumienie braku wspólnego wychowywania dziecka przez jego rodziców, jako sytuacji, w której drugi rodzic w ogóle dziecka nie wychowuje, uznając takie rozumienie jako niemożliwe do przyjęcia (..."W skrajnej postaci można by było stwierdzić, ze chodzi o osobę, która wcale nie wychowuje dziecka, bowiem rodzic, który "nie wychowuje" dziecka, nie wychowuje go także "wspólnie" z drugim rodzicem. To byłby wniosek niemożliwy do przyjęcia...). Powracając do sprawy, symptomatyczne dla stanowiska organu odwoławczego jest, iż cytując treść definicji pojęcia "samotnego wychowywania dziecka", organ pomija zwrot "wspólnie", ograniczając się do zaakcentowania pojęcia "wychowuje dziecko’. Mając powyższe na uwadze, uprawnionym wydaje się być wniosek, iż organ dokonując wykładni prawa materialnego zastosowanego w sprawie, dokonał jej bez uwzględnienia całości treści interpretowanej normy prawnej. Odnosząc się nadto do dalszych wywodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, iż poza podjęciem próby zdefiniowania obowiązków wynikających z władzy rodzicielskiej w oparciu o zapisy wynikające z kodeksu rodzinnego, trudno jest dopatrzyć się ustaleń istotnych dla sprawy K. P.. Hipotetyczne bowiem roztrząsanie, na czym polegają prawa i obowiązki rodzica korzystającego z pełni władzy rodzicielskiej, nie uzasadnia dlaczego uznano w sprawie, iż matka małoletniego B., której na mocy orzeczenia Sądu przyznano prawo wykonywania władzy rodzicielskiej z jednoczesnym jej ograniczeniem w stosunku do ojca dziecka, nie może być uznana za osobę samotnie wychowującą syna. Z tych więc względów, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, ponad uwagi zamieszczone powyżej, rzeczą organu będzie ustalić, który przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych należy powołać jako podstawę decyzji, a także ustalić jaki przejaw zachowania ze strony rodzica dziecka stanowi niezbędny element pojęcia "wspólne wychowywanie dziecka". Po dokonaniu wskazanych rozważań, organ zastosuje je odpowiednio do stanu faktycznego sprawy ustalonego w myśl obowiązujących reguł procedury administracyjnej i uzasadni zgodnie z obowiązkami nałożonymi w treści art. 107 § 3 k.p.a. Należy przy tym pamiętać, iż interpretacja przepisów prawa nie może zostać dokonana wbrew konstytucyjnie zagwarantowanym obywatelom prawom. Do takich praw należy prawo do osobistej styczności z dzieckiem, które jest prawem osobistym rodzica, nie wywodzącym się z uprawnień wynikających z władzy rodzicielskiej. Zwrócić trzeba także uwagę, iż art. 48 ust. 2 Konstytucji RP dopuszcza ograniczenia prawa rodziców do wychowywania dziecka wyłącznie w przypadkach określonych w ustawie i tylko na podstawie prawomocnego wyroku. Uzależnianie zatem pomocy finansowej dla dzieci znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej od pozbawienia władzy rodzicielskiej ich rodzica, w obecnym stanie prawnym, stanowi zdaniem Sądu nieuprawnioną wykładnię pojęcia osoby samotnie wychowującej dziecko. Biorąc pod uwagę wszystkie zawarte wcześniej uwagi, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.