IV SA/Gl 295/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę. A. C., zwany dalej "stroną", "dłużnikiem alimentacyjnym" lub "skarżącym" wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., zwanego dalej "Kolegium" lub "organem odwoławczym", nr [...] z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta S. przez Zastępcę Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., zwanego "organem pierwszej instancji", z dnia [...] r. znak: [...]. Organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie oparł na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a.". Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu przez dłużnika należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej – E. C. w okresie od 1 października 2013 r. do 30 września 2014 r. Zawiadomienie zostało doręczone stronie w dniu 12 listopada 2014 r. Dłużnik alimentacyjny pouczony w tym zawiadomieniu o prawie do czynnego udziału w postępowaniu oraz możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia, skorzystał z tego prawa i nie wniósł zastrzeżeń. W aktach sprawy znajdują się dokumenty zgromadzone w postępowaniu w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego E. C. za okres od 1 października 2013 r. do 30 września 2014 r. oraz wyliczenie kwot do zwrotu obejmujące wyliczenie odsetek od poszczególnych należności na dzień 17 listopada 2014 r. W dniu [...] r. organ pierwszej instancji wydał decyzję, którą zobowiązał stronę do zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego ustalonych decyzją [...] z dnia [...] r. w łącznej kwocie 6.000,00 zł oraz ustawowych odsetek liczonych do dnia spłaty, które na dzień wydania decyzji wynosiły 493,46 zł. Nadto wskazał, że powyższą kwotę wraz z ustawowymi odsetkami należy zwrócić w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się niniejszej decyzji. W uzasadnieniu podał, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] przyznano świadczenie z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej – E. C. w okresie od 1 października 2013 r. do 30 września 2014 r. W związku z zakończeniem wypłacania świadczeń organ zobowiązany był do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu świadczeń wypłaconych osobie uprawnionej z funduszu alimentacyjnego wraz z ustawowymi odsetkami. Jako materialnoprawną podstawę decyzji wskazano art. 27 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tj.: Dz. U. z 2012 r., poz.1228 ze zm.), zwana dalej "ustawą". W odwołaniu strona wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji "w kwestii czternastodniowego terminu spłaty zadłużenia od uprawomocnienia się decyzji". Strona wskazała na swoją trudną sytuację materialną z powodu bezrobocia. Podała, że poszukuje pracy, która nie kolidowałaby z opieką nad córką S. C. (ur. [...] r.) w czasie gdy jej matka jest w pracy. Strona podała, że jej zobowiązania komornicze oraz alimentacyjne na dzień 11 grudnia 2014 r. wynoszą ok. 15.000,00 zł. W obecnej sytuacji życiowej nie jest w stanie spłacić powyższej należności w wyznaczonym terminie. Wniosła o odroczenie terminu spłaty tej należności do 31 grudnia 2017 r. Dłużnik alimentacyjny wskazał, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] odroczono mu termin spłaty należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego za okres świadczeniowy 2012/2013 do dnia 31 grudnia 2015 r. (kserokopię decyzji załączył do odwołania). Załączył też kserokopię wniosku złożonego w dniu 3 grudnia 2013 r. w Sądzie Rejonowym w S. o podział majątku wspólnego małżonków. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał przebieg postępowania, treść decyzji organu pierwszej instancji oraz treść odwołania. Kolejno, przytoczył regulację zawartą w art. 27 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy i wywiódł, że stosownie do tych przepisów dłużnik alimentacyjny ma obowiązek zwrócić organowi wypłacone za niego, osobie uprawnionej, świadczenia z funduszu alimentacyjnego łącznie z ustawowymi odsetkami. Zatem decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem i strona w tym zakresie nie wnosi odwołania od powyższej decyzji. Jednocześnie Kolegium podało, że art. 30 ust. 2 ustawy stanowi, że organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Ponieważ strona zawarła w odwołaniu wniosek o odroczenie terminu spłaty należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego do dnia 31 grudnia 2017 r., to ten wniosek winien zostać rozpatrzony przez organ pierwszej instancji w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 66 § 1 k.p.a. organ pierwszej instancji otrzymując odwołanie strony powinien uczynić przedmiotem rozpatrzenia sprawy wskazane w tym piśmie należące do jego właściwości (rozpatrzenie wniosku o odroczenie terminu spłaty należności z tytułu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego). Gdyby jednak tego nie uczynił (po otrzymaniu odwołania wraz z ww. wnioskiem), obecnie winien przeprowadzić postępowanie w sprawie rozpatrzenia tego wniosku i wydać decyzję merytoryczną w przedmiotowej sprawie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący stwierdził, że nie podważa zasadności decyzji organu odwoławczego z dnia [...] r. w kwestii zobowiązania do zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Jednak w obecnej sytuacji materialnej nie jest w stanie zwrócić wymaganej kwoty w terminie wyznaczonym przez organ pierwszej instancji. Dlatego złożył odwołanie. Z uzasadnienia decyzji Kolegium dowiedział się, że wniosek o odroczenie terminu płatności organ pierwszej instancji winien był rozpatrzyć w odrębnym postępowaniu. Tak się jednak nie stało; nie otrzymał żadnego pisma w tej sprawie. Skarżący wskazał, że w odwołaniu zawarł prośbę o przedłużenie terminu spłaty, jednak Kolegium pominęło tę kwestię i wydało decyzję, która – w ocenie skarżącego - winna być wstrzymana do dnia wydania przez organ pierwszej instancji decyzji w przedmiocie wnioskowanej ulgi. Dlatego wnosi o zmianę zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w pełnym zakresie podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi wskazał, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. skarżącemu służy zażalenie do organu wyższego stopnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "ustawą p.p.s.a."). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji – w granicach i według kryteriów określonych cytowanymi wyżej przepisami – Sąd stwierdził, że decyzja ta nie narusza prawa w sposób stanowiący podstawę do jej usunięcia z obrotu prawnego. Organ pierwszej instancji wydał decyzję, którą zobowiązał stronę do zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego ustalonych decyzją [...] z dnia [...] r. w łącznej kwocie 6.000,00 zł oraz ustawowych odsetek liczonych do dnia spłaty, które na dzień wydania decyzji wynosiły 493,46 zł. Nadto wskazał, że powyższą kwotę wraz z ustawowymi odsetkami należy zwrócić w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się niniejszej decyzji. Decyzja ta została zaaprobowana przez organ odwoławczy. Skarżący nie kwestionował obowiązku zwrotu świadczeń alimentacyjnych wypłaconych na rzecz uprawnionej; nie godził się jedynie z obowiązkiem dokonania zwrotu w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji. Wywiódł, że jego sytuacja materialna i życiowa uniemożliwia wywiązanie się z obowiązku w tym terminie i w odwołaniu wniósł o odroczenie terminu spłaty do 31 grudnia 2017 r. W zakresie stanu prawnego sprawy wskazać trzeba na art. 27 ust. 1, 1a i 2 oraz art. 30 ust. 2 i 3 ustawy. Zgodnie z art. 27 ust. 1, 1a i 2 ustawy dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami (ust.1). Odsetki są naliczane od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty (ust. 1a). Organ właściwy wierzyciela wydaje, po zakończeniu okresu świadczeniowego lub po uchyleniu decyzji w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, decyzję administracyjną w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego (ust. 2). Natomiast art. 30 ust. 2 i 3 ustawy stanowi, że organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną (ust. 2). Umorzenie należności następuje w drodze decyzji administracyjnej (ust. 3). Sąd wskazuje, że postępowanie w sprawie zobowiązania dłużnika alimentacyjnego do zwrotu należności wypłaconych uprawnionemu z funduszu alimentacyjnego i postępowanie w sprawie udzielenia ulgi; między innymi polegającej na odroczeniu terminu spłaty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego – to dwa odrębne postępowania administracyjne, różniące się przedmiotem postępowania. Nadto co istotne, w przypadku tych postępowań musi zostać zachowana określona sekwencja czasowa. Nie można orzec o udzieleniu ulgi dopóki nie zostania ustalona w sposób ostateczny należność podlegająca zwrotowi. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 839/13 (LEX nr 1511982) wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że decyzja wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 27 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jest decyzją związaną i rozstrzygającą jedynie o kwestii zwrotu należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej. W postępowaniu prowadzonym w trybie tych przepisów nie ma podstaw do badania sytuacji majątkowej dłużnika alimentacyjnego, bądź jego możliwości spłaty zobowiązania (tak m.in. w wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 60/12, LEX nr 1217371). W postępowaniu tym organ musi jedynie ustalić, czy została wydana decyzja ostateczna o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego i czy świadczenia te zostały wypłacone. Poczynienie pozytywnych ustaleń w tym zakresie oznacza, że organ ma obowiązek wydać decyzję nakazującą zwrot przez dłużnika alimentacyjnego wypłaconych na rzecz osoby uprawnionej świadczeń. Co więcej, przyjmuje się, że nie jest możliwe orzekanie o umorzeniu należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, bez uprzedniego wydania ostatecznej decyzji w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1070/11, LEX nr 1069573). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela ten pogląd w całej rozciągłości. Odnosząc ten pogląd do okoliczności sprawy Sąd stwierdza, że organy prawidłowo stwierdziły, że istnieje podstawa do wydania decyzji nakazującej zwrot przez dłużnika alimentacyjnego świadczeń wypłaconych na rzecz osoby uprawnionej. Niesporne i nie budzące wątpliwości jest istnienie decyzji z dnia [...] r. nr [...], mocą której przyznano świadczenie z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej – E. C. w okresie od 1 października 2013 r. do 30 września 2014 r. Niesporna i niekwestionowana jest okoliczność, że to świadczenie zostało wypłacone na rzecz uprawnionej, w łącznej kwocie 6.000,00 zł za okres świadczeniowy. Sąd nie dopatrzył się też żadnych uchybień w zakresie wyliczenia odsetek. W świetle obowiązujących przepisów w postępowaniu opartym na art. 27 ustawy organy nie miały możliwości orzekania w przedmiocie udzielenia ulgi i nie były uprawnione do badania sytuacji majątkowej skarżącego, ani jego możliwości spłaty zobowiązania. Kolegium prawidłowo wskazało stronie, że zamieszczony w odwołaniu wniosek o odroczenie terminu płatności winien zostać rozpoznany przez organ pierwszej instancji w odrębnym postępowaniu, którego podstawę prawną stanowi art. 30 ust. 2 ustawy. Doprecyzować jedynie trzeba, że możliwość orzekania w tym zakresie pojawia się dopiero po ostatecznym rozstrzygnięciu w toku instancji w przedmiocie zobowiązania skarżącego do zwrotu należności. Pozostaje wreszcie do rozstrzygnięcia kwestionowany przez skarżącego zapis: "Powyższą kwotę wraz z ustawowymi odsetkami należy zwrócić w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się niniejszej decyzji", zamieszczony w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji. Sąd stwierdza, że kwestionowany zapis ma charakter informacyjny. Zgodnie bowiem z art. 130 § 1 i 2 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu (§ 1). Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (§ 2). Pozostała część przepisu zostanie pominięta w dalszym wywodzie, ponieważ nie znajduje zastosowania w okolicznościach sprawy. Stosownie do art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Przepisy art. 130 § 1 i 2 ustanawiają dwie zasady dotyczące wykonalności decyzji nieostatecznej: po pierwsze, zasadę niewykonalności (niewykonywania) decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania, po wtóre, zasadę bezwzględnej suspensywności odwołania, czyli wstrzymania z mocy prawa wykonania decyzji, od której wniesiono odwołanie w terminie. Zasady te mają względem siebie charakter niezależny i odnoszą się do różnych przedziałów czasowych uwarunkowanych zachowaniem się podmiotu legitymowanego do wniesienia odwołania. Pierwsza dotyczy okresu, w którym biegnie termin do wniesienia odwołania i środek ten nie zostaje wniesiony. W takiej sytuacji, tj. "przed upływem terminu do wniesienia odwołania", obowiązuje ogólny zakaz wykonania decyzji nieostatecznej. Reguła ustanowiona w art. 130 § 2 dotyczy przypadku "wniesienia odwołania w terminie" i rozciąga się na okres od dnia wniesienia odwołania do dnia doręczenia stronie ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. Stosownie natomiast do art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Mając na uwadze przytoczone wyżej przepisy prawne Sąd stwierdza, że organ pierwszej instancji nie wydawał – w negowanym zakresie - rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia terminu wpłaty, bo w tej kwestii przesądzający charakter miały bezwzględnie obowiązujące przepisy prawne. Wypełnił jedynie obowiązek informacyjny wskazując skarżącemu na fakt, iż decyzja nie podlega wykonaniu w dacie jej doręczenia, lecz dopiero po ostatecznym załatwieniu sprawy. Zdaniem Sądu tego typu informacje winny być zamieszczane w uzasadnieniu decyzji, a nie w jej osnowie. Jednak to uchybienie Sąd kwalifikuje jako nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż organ jedynie informował o skutkach prawnych wynikających z obowiązujących przepisów; nie formułował rozstrzygnięcia w tym zakresie. A jak już wyżej szczegółowo wywiedziono w postępowaniu w sprawie zobowiązania do zwrotu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego brak możliwości - żądanego przez skarżącego - odroczenia terminu płatności. Natomiast złożony przez skarżącego wniosek winien zostać rozpoznany przez organ pierwszej instancji w odrębnym postępowaniu. Jednocześnie – odnosząc się do treści skargi - Sąd stwierdza, że skarżący nie złożył wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji na etapie wniesienia skargi do Sądu, a organ nie był zobowiązany do wstrzymania wykonania z urzędu (art. 61 § 2 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Nadto wskazać trzeba, że przywoływane przez skarżącego okoliczności dotyczące jego trudnej sytuacji materialnej niewątpliwie winny zostać wnikliwie rozważone w postępowaniu w przedmiocie odroczenia terminu płatności, ale eksponują brak możliwości wykonania obowiązku w dacie wymagalności, a nie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody czy spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., oddalił skargę.