IV SA/Gl 305/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w D. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u W.K. choroby zawodowej w postaci pylicy górników kopalń, wymienionej w pozycji 3/2 wykazu, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1367, zwanego dalej w skrócie jako: "rozporządzenie"). Rozstrzygnięcie to oparto na ustaleniu, że wymieniony pracownik co prawda podczas zatrudnienia w okresie od 20 maja 1976 r. do 9 września 1999 r. w KWK A w P. na stanowisku młodszego elektryka pod ziemią i górnika pod ziemią był narażony na pył kamienno-węglowy, jednak dwie uprawnione do diagnostyki chorób zawodowych placówki medyczne nie rozpoznały u niego przedmiotowej choroby. W odwołaniu W. K. nie zgodził się z wydanym rozstrzygnięciem i wnioskował o ponowne rozpatrzenie jego sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], [...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, w trybie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "K.p.a."), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r., całkowicie podzielając jej ustalenia i wnioski. Po przedstawieniu stanu prawnego i faktycznego sprawy organ odwoławczy szczegółowo ocenił orzeczenia lekarskie obu placówek diagnostycznych konkludując, że według obowiązujących kryteriów diagnostyczno-orzeczniczych lekarze specjaliści nie znaleźli podstaw do rozpoznania u W. K. pylicy górników kopalń, bowiem nie stwierdzono zmian radiologicznych upoważniających bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem do rozpoznania pylicy płuc. Wyjaśnił także charakter procesu pyliczego, który przebiega powoli i może być diagnozowany nawet długo po ustaniu narażenia zawodowego. Nie jest więc wykluczone wszczęcie ponownego postępowania w razie późniejszego rozpoznania tej choroby. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a z ostrożności procesowej również o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. oraz stwierdzenia u niego choroby zawodowej. Zarzucił organom orzekającym obu instancji brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozstrzygnięcie jej bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, czym naruszony został art. 7 i art. 8 K.p.a. Akcentował obrazę art. 77 K.p.a. przez pominięcie historii choroby obejmującej leczenie w specjalistycznych jednostkach pulmonologicznych, które wykryły u niego guzek płuca lewego, a następnie zmiany drobnoguzkowe w obserwacji - podejrzenie pylicy płuc. Jego zdaniem, skutkuje to również naruszeniem prawa materialnego, zwłaszcza art. 237 § 1 pkt 3-6 Kodeksu pracy, bowiem rozległość schorzeń występujących u niego, potwierdzonych badaniem w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w K. i kartą badań z Centrum [...] i [...] w B. z dnia 11 marca 2014r. oraz Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego nr [...] w Z. z dnia 23 marca i 24 maja 2013 r. przemawia za wydaniem decyzji o stwierdzeniu u niego choroby zawodowej. W załączeniu skargi przedłożono przywołane wyniki badań i wypisy kart informacyjnych. Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna, bowiem zaskarżona decyzja spełnia wymogi legalności, w kryteriach której sprawowana jest sądowa kontrola działalności administracji publicznej (por. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 §1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 235¹ ustawy z dnia 23 grudnia 1997 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. nr 21, poz. 94 z późn. zm., określanej dalej w skrócie jako: "K. p."), za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Według art. 235² K. p. rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Przedmiotem badania organu, celem stwierdzenie choroby zawodowej, jest więc ustalenie charakteru schorzenia (istnienia choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych), ustalenie warunków pracy (narażających na powstanie tej choroby) oraz związku przyczynowego między chorobą zawodową, a tymi warunkami. Na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 K. p. Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (określane dalej, tak jak dotychczas jako "rozporządzenie"), które określa m.in. wykaz chorób zawodowych oraz okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy lekarz zgłaszający podejrzenie choroby zawodowej u skarżącego wskazał na pozycję 3/2 w wykazie chorób zawodowych w załączniku do tego rozporządzenia (k. 1 akt administracyjnych). Pod tą pozycją w załączniku umieszczone zostało schorzenie pylica górników kopalń węgla, dla którego nie można określić okresu, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym. W toku postępowania administracyjnego zgromadzono materiał dowodowy pozwalający zasadnie przyjąć, że skarżący w całym okresie zatrudnienia w latach 1976-1998 pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej - pylicy płuc górników kopalń węgla (od 2008 r. przebywa na emeryturze). Sąd w tym zakresie podziela ustalenia i wnioski organów orzekających w sprawie, nadto okoliczność ta nie jest sporna. Dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędne było jeszcze rozpoznanie tego schorzenia przez uprawnioną placówkę diagnostyczną. Organ nie ma prawa samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Związanie to wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Jednocześnie wyłącznie na organie inspekcji sanitarnej ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zbadania wszystkich zebranych dowodów i dokonania ustaleń na podstawie wszechstronnego ich rozważenia. Sąd uznał, że organ odwoławczy w oparciu o art. 80 K.p.a. dokonał oceny orzeczeń lekarskich mających walor opinii biegłego i słusznie nie znalazł podstaw do kwestionowania ich wiarygodności. Uprawnione jednostki organizacyjne w postępowaniu orzeczniczym nie stwierdzając u skarżącego choroby zawodowej, wiarygodnie uzasadniły swoje stanowisko. Co więcej, zagrożenie zachorowania na chorobę zawodową na skutek szkodliwych warunków pracy nie musi oddziaływać jednakowo na wszystkich pracujących. Jak w każdej chorobie wiele czynników powoduje zachorowanie i to nie tylko tych, które oddziałują z zewnątrz, ale także takie, które związane są z danym człowiekiem, np. uwarunkowania genetyczne, podatność, brak odporności, wiek i inne choroby. Przechodząc do oceny ogólnie sformułowanego zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego, poprzez przyjęcie, że skarżący nie cierpi na schorzenie zawodowe płuc, co pozostaje w sprzeczności z wynikami przeprowadzonych u niego badań, należało uznać, że stawiany zarzut jest chybiony. Sąd administracyjny kontrolując pod względem zgodności z prawem decyzję państwowego inspektora sanitarnego, może zakwestionować ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ, co może prowadzić do zakwestionowania pod względem formalnym również orzeczenia lekarskiego np., że zostało wydane w niewłaściwej formie, bez uzasadnienia lub przez nieuprawnionego lekarza, bądź uprawnionego lekarza, lecz niezatrudnionego we wskazanej w rozporządzeniu jednostce organizacyjnej, jednak nie może to dotyczyć merytorycznej treści orzeczenia lekarskiego. Zakwestionowanie orzeczeń lekarskich jest możliwe w przypadku, jeżeli w materiale dowodowym znajdują się orzeczenia lekarzy zatrudnionych w uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostkach organizacyjnych, które zawierają różne ustalenia (rozpoznania chorobowe). Jednak nawet w takiej sytuacji, organ ani Sąd, nie są uprawnieni do weryfikacji treści merytorycznej orzeczeń lekarskich, co najwyżej organ może żądać ich uzupełnienia, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsce. Jak wynika z wyżej cytowanego przepisu art. 235² K.p. oraz opisu choroby zawodowej z pozycji 3/2 wykazu stanowiącego załącznik do rozporządzenia samo wystąpienie objawów nie upoważnia jeszcze do stwierdzenia choroby zawodowej. Fakt występowania czynników szkodliwych na stanowisku pracy nie jest równoznaczny z wystąpieniem choroby zawodowej u pracownika narażonego na dany czynnik. Do stwierdzenia choroby zawodowej nie jest wystarczające wykazanie ekspozycji zawodowej na czynnik wywołujący chorobę, lecz konieczne jest również rozpoznanie choroby zawodowej, zgodnie z regułami zawartymi w rozporządzeniu przez lekarza spełniającego wymagania kwalifikacyjne. Lekarze orzecznicy, jako specjaliści medycyny pracy, posiadają kwalifikacje i kompetencje do oceny wpływu czynników chemicznych na organizm ludzki. Przy rozpoznawaniu chorób zawodowych posiłkują się ściśle określonymi kryteriami diagnostyczno-orzeczniczymi: wskazaniami aktualnej wiedzy medycznej, dostępnymi metodami i środkami rozpoznawania chorób, zgodnie z zasadami etyki zawodowej oraz z należytą starannością (art. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty - tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r., nr 277, poz. 1634 z późn. zm.). Tymczasem odmowa stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącego wynikała właśnie z tego powodu, że nie rozpoznały jej jednostki orzecznicze w toku dwustopniowego postępowania diagnostycznego. Orzeczenia tych jednostek jednoznacznie wskazały, że pylica płuc charakteryzuje się zmianami ogniskowymi w płucach, które to zmiany nie występują u skarżącego. Orzeczenie jednostki II stopnia z dnia [...] r. dokładniej określiło, o jakie zmiany ogniskowe chodzi i stwierdziło, że dotychczas wykonane radiogramy nie wykazały zmian uzasadniających rozpoznanie pylicy płuc. Orzeczenie to zostało poprzedzone pobytem, w dniach od 19 do 21 sierpnia 2014 r., w Klinice Instytutu Medycyny Pracy w S., w trakcie którego skarżący był poddany badaniom, oraz już wówczas przedłożył wykonane w dniu 14 lutego 2014 r. zdjęcie rtg klatki piersiowej i wyniki badań TK wraz z wypisami jego hospitalizacji w Oddziale Pulmonologii w Z. Okoliczności te wynikają ze znajdującej się w aktach administracyjnych karty wypisowej z dnia 2 września 2014 r. (k. 10 akt administracyjnych). Tak więc, zgodne i jednoznaczne orzeczenia lekarskie uprawnionych jednostek nie dawały organom sanitarnym powodu do uzupełnienia materiału, w trybie § 8 ust. 2 rozporządzenia. Nie zasługuje w związku z tym na uwzględnienie zarzut skargi, dotyczący braku analizy dokumentacji lekarskiej, gdyż w dacie wydania orzeczenia przez organ I instancji, tj. [...] r. załączona do skargi dokumentacja medyczna z lat 2013 i 2014 była przedmiotem analizy zarówno jednostki orzeczniczej I, jak i II instancji, jak również samego organu sanitarnego. W tym miejscu przyjdzie zaakcentować, iż w zakresie zasad dotyczących rozpoznawania pylicy płuc w aspekcie choroby zawodowej wypracowane zostało stanowisko Konsultanta Krajowego w dziedzinie medycy pracy dr n. med. E. W., ustalone po konsultacji z prof. dr hab. K. M. - autorytetem w dziedzinie patologii zawodowej (autorem podręcznika "Choroby zawodowe", będącego podstawowym kompendium wiedzy o etiologii schorzeń zawodowych). Wynika z niego, iż: "Podstawową metodą rozpoznania klinicznego pylicy jest badanie radiologiczne. Należy w tym celu wykonać pełno-wymiarowe zdjęcie rentgenowskie klatki piersiowej w wymiarze tylno-przednim. W początkowym okresie zmiany radiologiczne występują pod postacią zacienień drobno ogniskowych, umiejscowionych głównie w częściach górnych i środkowych płuc. Są to najczęściej zmian typu q lub r, wyjątkowo p (wg międzynarodowej klasyfikacji). Gęstość zacienień wrasta w miarę postępu choroby, aż do kategorii 3/3. Zacienienia nieregularne typu s, t, u z uwagi na ich ograniczoną specyficzność nie są w Polsce uważane za wystarczające do rozpoznania klinicznego pylicy, z wyjątkiem pylicy azbestowej. Dalszy postęp zwłóknień prowadzi do rozwoju zmian rozległych, guzowatych, opisywanych w klasyfikacji międzynarodowej kategoriami A, B, C. Okresowe badania radiologiczne klatki piersiowej, podejmowane w celu wykrycia nieprawidłowości, odpowiadających zmianom pyliczym, stanowią podstawowe metody skriningowe (badania przesiewowe) chorób występujących u pracowników narażonych na pył mineralny. Metoda ta stosowana jest w skali międzynarodowej. Inne metody diagnostyczne, w tym tomografia komputerowa nie wniosła istotnego postępu do diagnostyki zmian drobnoogniskowych w pylicach płuc. Wprowadzenie tomografii komputerowej o dużej rozdzielczości (HRCT) okazało się przydatne do rozpoznawania zmian miąższowych i opłucnowych w pylicach płuc, szczególnie w pylicy azbestowej, gdyż metoda ta wykazuje większą czułość niż standardowa radiografia. Jednakże kryteria rozpoznawania zmian pyliczych i ich podział na podstawie badania HRCT nie są jeszcze dostatecznie opracowane zarówno w Polsce, jak i w skali międzynarodowej. Wykrycie pojedynczych ograniczonych zmian nie może stanowić podstawy do rozpoznania choroby zawodowej, ponieważ wykaz chorób zawodowych jest wykazem chorób a nie anomalii." (cytat). Pylicami określa się choroby płuc, w których zgodnie z obowiązującą definicją dochodzi do nagromadzenia pyłu w płucach i reakcji tkanki płucnej na jego obecność. Jest to definicja ustalona przez Grupę Roboczą powołaną przez Międzynarodowe Biuro Pracy - obowiązująca również w Polsce i kwestionowanie jej, jak również opinii lekarskich zgodnych z aktualną wiedzą medyczną jest całkowicie bezzasadne. Wspomniana klasyfikacja radiogramów została opracowana na podstawie analizy doświadczeń wielu krajów z udziałem licznych ekspertów. Faktem jest, iż nie jest to regulacja prawna, niemniej jednak wytyczne te są dla lekarzy orzeczników wiążące, gdyż obserwacje wielu ekspertów z różnych części świata na przestrzeni lat pozwoliły na wyciągnięcie stosownych wniosków, na podstawie których opracowano wymienioną klasyfikację. Gołosłowne są nadto twierdzenia zawarte w skardze, jakoby w innej specjalistycznej jednostce pulmonologicznej wykryto u skarżącego pylicę, zacytowany w skardze zapis zawiera jedynie sformułowanie o konieczności obserwacji w kierunku "podejrzenia pylicy". Zaznaczyć przyjdzie, że nawet, gdyby placówka nie wymieniona w rozporządzeniu zdiagnozowała schorzenie ujęte w wykazie chorób zawodowych, to nie mogłoby to stanowić podstawy do stwierdzenia choroby zawodowej przez organ administracji sanitarnej. Jak to wskazano już wcześniej, że to jedynie upoważnieni lekarze decydują zgodnie z wiedzą medyczną o rodzaju i zakresie prowadzonych badań diagnostycznych i rozpoznaniu choroby zawodowej, zgodnie z przepisami rozporządzenia. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że wydane w sprawie orzeczenie lekarskie jednostki właściwej do rozpoznania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego, a organ prowadzący postępowanie jest nim związany. Organ nie ma prawa samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Związanie to wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Organy administracji są związane ustaleniami orzeczeń diagnostycznych i jeżeli nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie mają w tym zakresie podstaw do przyjęcia, iż rzeczywisty stan zdrowia kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących podstawę orzeczeń lekarskich (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007, sygn. akt II OSK 1078/06, publikowany w internetowej bazie orzeczeń NSA i powołane w nim orzecznictwo). Skład orzekający w niniejszej sprawie, nie będąc uprawniony do poddawania analizie materiału dowodowego z medycznego punktu widzenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2429/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 256/08, publikowane w internetowej bazie orzeczeń NSA), uznał, że organ odwoławczy, opierając się na stanowisku zajętym przez uprawnionych lekarzy orzeczników rozstrzygnął sprawę zgodnie z prawem. Organ odwoławczy odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do całego materiału przedstawionego zarówno przez skarżącego, jak i badań przeprowadzonych przez uprawnionych lekarzy orzeczników jednostek diagnostycznych pierwszego i drugiego stopnia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. II SA/Bk 602/09, publ. Lex nr 551412 i w internetowej bazie orzeczeń NSA oraz wydane pod rządami ówcześnie obowiązujących przepisów, lecz zachowujące nadal aktualność wyroki Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 1997 r., sygn. I CKN 60/97, publ. OSNC 11/97/173 i z dnia 6 czerwca 1997r., sygn. II CKN 213/97, publ. OSNC 1/98/5). Organ odwoławczy zasadnie wyjaśnił, że proces pyliczy przebiega powoli i może się ujawnić w każdym czasie od ustania narażenia, stąd też pylica może się rozwinąć i być rozpoznaną także w wiele lat po ustaniu narażenia na działanie czynnika szkodliwego. Upływ czasu od ustania narażenia nie jest w tym przypadku przeszkodą do jej stwierdzenia, dlatego skarżący winien dokonywać badań kontrolnych, bowiem okoliczność, iż był narażony na ponadnormatywne zapylenie pyłem węglowo-kamiennym stwarza zagrożenie zachorowania na chorobę zawodową na skutek szkodliwych warunków pracy, ale nie musi oddziaływać jednakowo na wszystkich pracujących w takich warunkach. Całokształt przedstawionych powyżej rozważań prowadzi do wniosku, że brak było podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, wobec powyższego, skargę należało oddalić, na podstawie art. 151 p.p.s.a.