IV SA/Gl 306/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczeń z pomocy społecznej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "K.p.a"), art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1659 z ze zm.) i § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. nr 198, poz. 1925), po rozpatrzeniu odwołania W. G. od decyzji działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta B. Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] r. nr: [...] w sprawie odmowy przyznania prawa do świadczeń z pomocy społecznej – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach odnotował, że w art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz.182, dalej także: ustawa lub ups) ustawodawca unormował, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Zgodnie z art. 11 ust. 2 tej ustawy brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny – o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną – mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Podkreślił, iż rodzinny wywiad środowiskowy lub jego aktualizacja, w myśl art. 107 ust. 4 ups, jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Zaakcentował przy tym, że niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego, na co zwrócił uwagę, wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Jednocześnie podniósł, że stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2717/13 – wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl. Odnosząc powyższe regulacje prawne do poczynionych w sprawie ustaleń wskazał, że strona zarówno przy składaniu wniosku, jak i pismem z dnia 31 października 2014 r. była poinformowana o obu terminach przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Pomimo skutecznego poinformowania jej, pracownik socjalny w wyznaczonych terminach nie zastał nikogo w mieszkaniu. Zaznaczył, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozumieniu wyżej przytoczonego art. 11 ust. 2 ustawy jest odmowa lub uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Argumentując uwypuklił, że to właśnie na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z niej wynikające, które stanowią podstawę dla planowanej pomocy. Wskazał także, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, o czym stanowi art. 2 ust 1 ustawy o pomocy społecznej. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organ pomocy społecznej nie wyręcza obywatela z obowiązku utrzymywania się trudnej sytuacji życiowej, ale wymaga od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych. Organ pomocy społecznej jest obowiązany do współuczestniczenia w podejmowanych samodzielnie przez potrzebujących środkach zaradczych, co oznacza, że brak aktywności ze strony zainteresowanego pomocą uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia. Zatem zgodnie z powyższym, brak współdziałania podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia. Organ odwoławczy zaakceptował w pełni pogląd organu pierwszej instancji, że strona uniemożliwiając przeprowadzenie wywiadu środowiskowego nie podjęła współpracy z OPS w zakresie rozwiązania swej trudnej sytuacji życiowej i stwierdził, iż w wyniku analizy całokształtu zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, nie znalazł podstaw do zajęcia w przedmiotowej sprawie odmiennego stanowiska od zaprezentowanego w zaskarżonej w trybie odwoławczym decyzji organu pierwszej instancji. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca, nie formułując odrębnych zarzutów, wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia, podnosząc, iż całkowicie się z nią nie zgadza. Autor skargi stwierdził, iż nie odmówił współpracy z opieką społeczną tylko prosił o inną "panią socjalną" i to inna osoba niż wskazywana z imienia i nazwiska w skardze powinna zająć się jego sprawą. Tak formułując zastrzeżenia do objętej skargą decyzji wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Odpowiadając na skargę organ drugoinstancyjny podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Przypomniał, że podstawą odmowy udzielenia świadczeń był art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej stanowiący o braku współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Przypomniał, że strona pomimo prawidłowego poinformowania o terminach wywiadu środowiskowego nie była obecna w mieszkaniu. Natomiast rodzinny wywiad środowiskowy lub jego aktualizacja, zgodnie z art. 107 ust. 4 ustawy, jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Podkreślił, że brak aktywności ze strony zainteresowanego pomocą uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia. Toteż wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: Ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji, jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. Kwestią wymagającą wyjaśnienia pozostaje, czy w sprawie ziściły się przesłanki do odmowy, jak twierdzi organ czy też przeciwnie, zdaniem strony – przyznania – świadczenia z pomocy społecznej. W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji wskazano przesłanki jakimi kierował się organ odmawiając przyznania żądanego świadczenia. Wyjaśnił bowiem, że ustawodawca unormował zasady współdziałania osoby spełniającej warunki do przyznania świadczenia z pomocy społecznej z organami w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji bytowej, które stanowią istotną kwestię dla przyznania takiej pomocy. Obowiązek w tym zakresie ustawodawca wyraził wprost w art. 4 ustawy stanowiąc, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Celem jego ustanowienia jest aktywizacja osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Chociaż sposób jego realizacji nie został przez ustawodawcę wyraźnie sprecyzowany, przez określenie pożądanych zachowań, to jednak przyjąć trzeba, że wiąże się on z wszelkiego rodzaju aktywnością, podejmowaną przez uprawnionego do pomocy w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. Jako współdziałanie należy zatem rozumieć także skorzystanie przez uprawnionego z przedstawionych przez pracownika socjalnego uzasadnionych propozycji mających na celu poprawę tej sytuacji. W tym kontekście roszczeniowa i bierna postawa osoby uprawnionej do świadczeń może stanowić przesłankę odmowy przyznania pomocy społecznej. Z kolei, przepis art. 11 ust. 1 i 2 ustawy wprost określa sytuacje, których zaistnienie może skutkować taką odmową, nie formułując żadnych dodatkowych warunków jej zastosowania. Na zasadzie art. 11 ust. 2 ustawy samodzielną podstawę odmowy przyznania świadczenia może stanowić m.in. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Ocena i rozstrzygnięcie organu w tym zakresie oparte są bowiem o konstrukcję uznania administracyjnego, na zasadzie którego organy działają również rozstrzygając o przyznaniu zasiłku celowego. Zdaniem składu orzekającego organy przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowanie wyjaśniające i uwzględniły wszystkie okoliczności faktyczne oraz przedstawiły przyczyny odmowy przyznania świadczenia. Brak jest tym samym podstaw do zarzucenia organom dowolności. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06). Uznanie administracyjne cechuje się m.in. tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności wniosku złożonego przez osobę ubiegającą się o pomoc. W przypadku wydatkowania środków publicznych z pomocy społecznej organ administracyjny wydaje decyzję oceniając całokształt sytuacji strony i jej rodziny, mającej wpływ na zakres zaspokojenia zgłoszonych potrzeb, uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli wysokość posiadanych środków, liczbę osób wymagających pomocy. Dopiero po ustaleniu, że taka pomoc jest niezbędna, organ może ją przyznać (ale nie musi), biorąc pod uwagę przytoczone okoliczności przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu, co odnosi się również do wysokości przyznanej pomocy. Wszak nawet spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o pomoc społeczną nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia. Zdaniem Sądu zasady te miały na uwadze orzekające w sprawie organy, bowiem w toku postępowania administracyjnego podjęły, i to dwukrotnie, aczkolwiek bezskuteczne z uwagi na pozycję strony, działania w celu ustalenia jej sytuacji życiowej i majątkowej a w konsekwencji rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Podkreślając uznaniowy charakter wnioskowanej pomocy – z uwagi na podjęte przez OPS działania, które nie spotkały się ani z akceptacją strony, ani nawet z wykazaniem chęci współpracy jak chociażby zaproponowanie innego terminu przeprowadzenia wywiadu w celu rozpoznania jej sytuacji finansowej i materialnej – stwierdzić należy, że organy orzekające w sprawie miały podstawy do odmowy udzielenia pomocy społecznej, a wydając rozstrzygnięcie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. Jednocześnie orzekający w sprawie Sąd – w ślad za stanowiskiem wyrażonym w wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 893/14 – podkreśla, że subsydiarny charakter świadczeń z zakresu pomocy społecznej przesądza, iż w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o przyznanie zasiłku celowego nie współdziała z organami w zakresie rozwiązywania własnych problemów życiowych, nie może ona korzystać z pomocy społecznej. W tym miejscu zaznaczyć także należy, że nie można postawić organom zarzutu naruszenia art. 7, i art. 77 Kpa poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dowolną ocenę dowodów. Zdaniem Sądu organ działający w ramach określonych przez prawo, dokonał wszelkich niezbędnych kroków celem właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Mając na uwadze przedstawiony stan rzeczy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującym prawem, w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania. W ocenie Sądu w sprawie nie nastąpiło naruszenie granic przysługującego organom uznania administracyjnego. Wydając rozstrzygnięcie organy miały na względzie okoliczności sprawy te istniejące czy też wynikające z postawy strony skarżącej. Toteż rola sądu administracyjnego, jako kontrolera decyzji opartych na konstrukcji uznania administracyjnego jest odmienna, niż w przypadku związania organu treścią normy prawa materialnego. Organowi przypisana została bowiem swoboda decyzyjna, a wybór rozwiązania sprawy nie może zostać mu narzucony. Kontrola sądu administracyjnego, w przypadku uznania administracyjnego, nie obejmuje zatem kwestii słuszności wyboru rozstrzygnięcia. Ogranicza się natomiast do oceny sposobu ustalenia treści kryteriów indywidualizujących, sposobu ich wykorzystania w rekonstrukcji normy z przepisu i zbudowania treści decyzji, a także sposobu uzasadnienia przez organ administracyjny powyższych działań i towarzyszących im rozumowań, a w przypadku pojawienia się kryteriów mogących ze sobą pozostawać w kolizji – sposobu i wyniku wyważenia pozostających w kolizji wartości z punktu widzenia ich znaczenia dla treści decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1389/12 oraz z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1279/10). Uznanie administracyjne cechuje się między innymi tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań. W przypadku zasiłków celowych organ działając w ramach przyznanej mu władzy dyskrecjonalnej zobowiązany jest uwzględniać, że istotą tej formy wsparcia finansowego jest umożliwienie potrzebującym podmiotom życia w warunkach odpowiadających godności człowieka poprzez zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej, a sytuacja wnioskującego oceniana być powinna każdorazowo, jako indywidualny przypadek. Z drugiej strony obowiązkiem organu jest rozważenie interesu publicznego przejawiającego się tu jako obowiązek właściwego rozdzielenia posiadanych środków, tak by zrealizować wsparcie dla wszystkich potrzebujących. Wynika z tego, że odmowa przyznania pełnej, czy też częściowej pomocy społecznej wymaga wykazania, że ilość posiadanych środków finansowych gminy nie pozwala na zaspokojenie interesu indywidualnego wnioskodawcy. Przypomnieć tu jednak trzeba, że zgodnie z przyjętym w judykaturze stanowiskiem organ nie jest zobowiązany do precyzyjnego określania możliwości finansowych gminy, a badanie tej kwestii wykracza poza kompetencje sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 116/10). Resumując Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało prawidłowo. Motywy uzasadniające treść rozstrzygnięcia w sposób wystarczający przedstawione zostały w uzasadnieniu decyzji. Wykazano w nim, że rozstrzygnięcie jest wynikiem dokonanych ustaleń i nie jest dowolne. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że decyzje organów orzekających w tej sprawie nie naruszają przepisów prawa i na podstawie art. 151 Ppsa, orzekł jak w sentencji.