IV SA/Gl 311/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Sędzia NSA Adam Mikusiński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2010 r. sprawy ze skargi K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę Decyzją Nr [...] z dnia [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z., na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 30 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( Dz. U. z 2009r. Nr 1 poz. 7 z późn. zm.) odmówił K. P. umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Decyzja powyższa wydana została w wyniku rozpatrzenia wniosku K. P., w którym domagał się umorzenia należności z tytułu wypłacanej na syna zaliczki alimentacyjnej. Wnioskodawca wskazał, iż należność ta wynosiła początkowo 1701 zł, jednakże w efekcie spłaconej przez niego na dzień 1 września 2009r. kwoty 1068.50 zł pozostało do zapłaty 632,50 zł, czego nie jest już w stanie ze względów finansowych uregulować. W uzasadnieniu przywołanej na wstępie decyzji organ stwierdził, iż zgodnie z brzmieniem art. 28 i art. 30 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów posiada kompetencje do umarzania należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a także należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobom uprawnionym, czy też należności likwidatora funduszu alimentacyjnego powstałych z tytułu świadczeń alimentacyjnych, przy uwzględnieniu określonych w tych przepisach przesłanek. Możliwość umorzenia, jak stanowi art. 30 ust. 1 ustawy, w wysokości 30 % należności występuje w przypadku, gdy egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów, w wysokości 50 % należności, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów, względnie 100 % należności jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Oceniając w aspekcie zacytowanego przepisu posiadaną od Komornika Sądowego informację o przebiegu egzekucji w latach 2006-2009 organ wskazał, iż dokonywane przez wnioskodawcę wpłaty na rzecz wierzycielki były niższe niż kwoty zasądzonych alimentów. Uznano zatem, iż nie zostały spełnione przesłanki do uwzględnienia wniosku o umorzenie należności dłużnika z tytułu wypłaconych osobie uprawnionej zaliczek alimentacyjnych. Cytując natomiast treść art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów organ I instancji stwierdził, iż regulacja ta dotyczy umorzenia należności dłużnika z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami. Zauważono, iż wniosek strony dotyczył umorzenia zaległości z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych, a z jego uzasadnienia wynikało, iż jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku, płacąca bieżące alimenty wnioskodawca ma trudności finansowe. Analizując w tym zakresie słuszność żądania strony organ wskazał, iż wnioskodawca nie wykazał, by był osobą niezdolną do pracy, a jako bezrobotny ma możliwość znalezienia zatrudnienia. Strona postępowania złożyła odwołanie, w którym stwierdziła, iż nie zgadza się z decyzją Nr [...] z dnia [...] i nie rozumie stanowiska tam zaprezentowanego, bowiem sytuacja osobista, jaką posiada, jest bardzo trudna. W odwołaniu oraz w piśmie nazwanym "uzupełnienie odwołania" przedstawiono zestawienie miesięcznych płatności ponoszonych przez odwołującego przekraczających wysokość uzyskiwanego przez niego zasiłku dla bezrobotnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją Nr [...] z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie przekazując sprawę do jej ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dokonując analizy stanu faktycznego Kolegium wskazało, iż przedmiotem sprawy, ze względu na treść złożonego przez stronę wniosku, było umorzenie należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1,2 i 4 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, na podstawie art. 30 ust. 1 tego aktu. Nie miał natomiast w sprawie zastosowania jej art. 30 ust. 2. Sprawa należała zatem do kompetencji organu właściwego dłużnika, a więc wójta, burmistrza lub prezydenta. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na treść art. 12 ust. 2 cyt. ustawy, w którym organ właściwy wierzyciela może upoważnić swego zastępcę, pracownika urzędu, a także kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy do prowadzenia postępowania w sprawach świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a także do wydawania w tych sprawach decyzji. Wydający zaskarżoną decyzję Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych działający w imieniu organu właściwego dłużnika, nie posiadał upoważnienia do wydawania decyzji na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Upoważnienie takie, na podstawie przepisów ustrojowych, mógłby uzyskać od rady gminy. Organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję z powodu dostrzeżonego uchybienia wyraził jednocześnie pogląd, iż zadłużenie dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych świadczeń z tytułu funduszu alimentacyjnego ( po sprostowaniu postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2010r.- "z tytułu zaliczek alimentacyjnych") stanowi zobowiązanie strony, która winna czynić wszelkie starania, by dokonać jego spłaty. K. P. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach ze skargą, w której podkreślając, iż jest bezdomny i bezrobotny zarzucił łamanie przysługujących mu Praw Człowieka. Zauważył, iż mimo kasacyjnego charakteru decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest ona dla niego niekorzystna ze względu na zawarte w jej uzasadnieniu sugestie dla organu I instancji pozwalające na przyjęcie, iż rozstrzygnięcie sprawy będzie tożsame. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do treści skargi wskazało, iż nie zawiera ona zarzutów lecz tylko powołanie na trudną sytuacją osobistą i finansową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) - zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga nie jest zasadna, gdyż przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna nie wykazała naruszenia prawa. Na wstępie swoich rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż decyzja stanowiąca przedmiot skargi, to decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zaskarżone rozstrzygnięcie ma zatem charakter kasacyjny, w którym organ nie był uprawniony do przesądzenia o istocie sprawy. Podkreślić trzeba w tym miejscu wyjątkowy charakter decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Organ odwoławczy może bowiem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zasadą jest natomiast podjęcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym. Za poglądami judykatury można przyjąć, że wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy może nastąpić tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2001r., IV SA 208/99, niepubl. czy z dnia 21 grudnia 2000 r., I SA 430/99, niepubl.). Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., bowiem w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie sąd jest władny uwzględnić skargę. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy. Zwrócić uwagę należy, iż zaskarżona decyzja usuwała z obrotu prawnego rozstrzygnięcie wydane przez podmiot nie upoważniony z mocy ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( Dz. U. z 2009r. Nr 1 poz. 7 z późn. zm.) do wydawania decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego i nie legitymujący się upoważnieniem do takiego działania. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela bowiem pogląd zaprezentowany przez organ odwoławczy, iż w sprawach toczących się na podstawie art. 30 ust. 1 wskazanej ustawy uprawnionym do działania jest organ właściwy dłużnika, a więc, jak stanowi jej art. 2 pkt 9 -wójt, burmistrz lub prezydent. Przepis art. 12 ust. 2 cytowanego aktu odnosi się natomiast wyłącznie do organu właściwego wierzyciela. Zgodnie z jego treścią "organ właściwy wierzyciela może upoważnić, w formie pisemnej, swojego zastępcę, pracownika urzędu albo kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, a także inną osobę na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy do prowadzenia postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1, a także do wydawania w tych sprawach decyzji". Oznacza to, iż ustawodawca dopuścił możliwość upoważnienia przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) określonych w przepisie podmiotów do wykonywania w jego imieniu nie oznaczonych imiennie czynności podejmowanych w toku postępowania, a także załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej, należących do kompetencji organu właściwego wierzyciela. Za wyjątkiem przypadku, o którym mowa w treści art. 30 ust. 1 ustawy (umorzenie należności dłużnika alimentacyjnego w określonych sytuacjach) sprawy w przedmiocie świadczeń załatwiane są przez organ właściwy wierzyciela. Nie budzi więc wątpliwości, iż postępowania w sprawach przekazanych organowi właściwemu wierzyciela prowadzone i rozstrzygane być mogą również przez te podmioty, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy, co nie jest dopuszczalne w sytuacji prowadzonego postępowania w sprawie toczącej się na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, gdyż norma zawarta w art. 12 ust. 2 ustawy uprawnienia do przekazania kompetencji nadaje jednoznacznie tylko organowi właściwemu wierzyciela. Organ właściwy dłużnika natomiast uprawnienia takie uzyskał wyłącznie w jednym przypadku, o którym mowa w art. 4 ust. 3. Przepis ten dotyczy obowiązku sporządzenia wywiadu środowiskowego u dłużnika i odebranią od niego oświadczenia majątkowego. Opisany obowiązek, nałożony ustawą na organ właściwy dłużnika, może zostać przez niego przekazany, w formie pisemnej, na kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, a także inną osobę na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy. Pozostałe przepisy nakładające różnorakie zadania na organ właściwy dłużnika nie pozwalają już na przekazywanie jego kompetencji w drodze upoważnienia. Nie jest również możliwe uznać, iż w uprawnieniu organu właściwego wierzyciela, o którym mowa w art. 12 ust. 2 ustawy zawarte jest również prawo do przekazywania kompetencji organu właściwego dłużnika, mimo, iż organ ten uznać można wyłącznie za organ pomocniczy w prowadzeniu postępowania przez organ właściwy wierzyciela, któremu ustawodawca przypisał rolę organu prowadzącego postępowanie ( art. 12 ust. 1 ustawy). W toku postępowania w przedmiocie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego prowadzonego przez organ właściwy wierzyciela obowiązkiem organu właściwego dłużnika, ponad przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i odebranie oświadczenia majątkowego od dłużnika jest bowiem prowadzenie określonych działań (art. 3 ust. 5 ustawy ) inicjujących inne postępowania, w dodatku nie tylko administracyjne, które powinny zostać zakończone właściwymi orzeczeniami. Wymienione działania leżą w kompetencjach organu właściwego dłużnika, jednakże podejmowane są nie z jego inicjatywy, lecz na wniosek organu właściwego wierzyciela składany w toku wszczętego przez osobę uprawnioną postępowania administracyjnego. W opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga nie mogła zostać uwzględniona, albowiem zawarte w niej zarzuty nie zdołały podważyć legalności zaskarżonej decyzji. Organy samorządu terytorialnego jako organy władzy publicznej, zobligowane są do przestrzegania zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, która nakazuje organom działanie na podstawie prawa i w granicach prawa. Tym samym słuszne było stanowisko organu odwoławczego, co do tego, iż wyłącznie w trybie przepisu art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym Rada Gminy mogła przekazać kompetencje Prezydenta Miasta Z. do działania Kierownikowi Działu Świadczeń Rodzinnych w sprawach prowadzonych na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, a w kontrolowanym postępowaniu na upoważnienie takie nie powołano się. W rażący sposób naruszono przeto przepisy procesowe. Nie można natomiast odmówić skarżącemu racji, w zakresie, w jakim kwestionował on zawarty w uzasadnieniu skarżonej decyzji pogląd natury merytorycznej przedstawiony przez organ odwoławczy. Pogląd ten może bowiem sugerować, iż organ zajmuje stanowisko, co do przyszłego rozstrzygnięcia sprawy, co jest niedopuszczalne w sytuacji wydawania decyzji o charakter kasacyjnym, w którym organ nie jest uprawniony do przesądzenia o istocie sprawy. Uchylając decyzję organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze mogłoby wyłącznie wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Dostrzeżone uchybienie nie miało jednakże istotnego wpływu na treść zaskarżonej decyzji, co zatem idzie, nie mogło samo w sobie stanowić o uwzględnieniu wniesionej na nią skargi. Zwrócić nadto trzeba uwagę, iż merytoryczne stanowisko wyrażone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie będzie wiążące dla organu I instancji ( por. stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie przedstawione w wyroku z dnia 29 lipca 2009r. sygn. akt I SA/Sz 399/09publ. LEX nr 552520, gdzie stwierdza się, iż określona w art. 138 § 2 k.p.a. decyzja kasacyjna, nie rozstrzyga sprawy, co do jej istoty, zaś z treści tego przepisu nie wynika aby organ I instancji był związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie powinien być interpretowany rozszerzająco). Z przytoczonych powodów, na mocy art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji niniejszego wyroku. .