IV SA/Gl 316/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), art. 8 pkt. 2, art. 10, art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.) Wójt Gminy B. orzekł odmówić uchylenia pkt. 3 decyzji dotychczasowych nr [...] z dnia [...] oraz zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] wydanych przez Wójta Gminy B., z uwagi na brak podstaw do ich uchylenia . W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] wpłynął wniosek T.N. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] oraz zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...]. T.N. powołując się na orzeczenie WSA w Poznaniu (IV SA/PO 848/07 z dnia 21 stycznia 2008 r.) wnosił o zmianę w/w decyzji w zakresie pkt. 3 i przyznanie dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na każde z dzieci tj. [...] zł na A.N. i [...] zł na A.N. Wskazał, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują możliwość wznowienia postępowania, zakończonego decyzją ostateczną, gdy między innymi wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi , który wydał decyzję, a także gdy zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji. Podniósł, że w takiej sytuacji organ administracji zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania , co do przyczyn wznowienia i jeśli takowe rzeczywiście istnieją do ich wpływu na treść wydanego wcześniej rozstrzygnięcia. Odnosząc się do wniosku skarżącego organ I instancji podniósł, iż w dniu [...] T.N. złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego dołączając zaświadczenie z ZUS oddział w B. z dnia [...] potwierdzające okres zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych, zaświadczenie Urzędu Skarbowego w C. z dnia [...] o wysokości dochodów uzyskanych przez członków rodziny w roku podatkowym 2007, oświadczenie członka rodziny o wysokości dochodu niepodlegającemu opodatkowaniu w roku kalendarzowym 2007, oświadczenie członków rodziny rozliczających się na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne w roku kalendarzowym 2007. wskazano, że zaświadczenie o udzielonym urlopie wychowawczym T.N. przez Zakład A z dnia [...] dołączono do wcześniejszego wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że strona spełnia niezbędne warunki do określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania świadczeń i decyzją wydaną przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej Nr [...] z dnia [...] przyznano stronie zasiłek rodzinny na córkę A.N. w wysokości [...] zł miesięcznie, zasiłek rodzinny na córkę A.N. w wysokości [...] zł miesięcznie oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, przyznany na A.N., A.N., w kwocie [...] zł miesięcznie, na okres od [...] do [...]. Decyzją Nr [...] z dnia [...], działając zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych, okres zasiłkowy rozpoczynający się w dniu [...], na który ustalało się prawo do świadczeń rodzinnych przedłużono do dnia [...]. Organ wskazał, że zgodnie z art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli znajduje się pod jego faktyczną opieką uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej niż przez okres : 24 miesięcy kalendarzowych (art. 10 ust. 1 pkt 1 ); 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas porodu (art. 10 ust. 1 pkt 2 ); 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności ( art. 10 ust. 1 pkt 3 ). Podkreślono, że zgodnie z art. 10 ust. 2 dodatek przysługuje w wysokości [...] zł miesięcznie. Zdaniem organu, wysokość świadczenia nie została zatem przez ustawodawcę uzależniona od innych zdarzeń, w tym: ilości urodzonych podczas jednego porodu dzieci, ilości wychowywanych dzieci, stanu ich zdrowia itp. i w każdym wypadku kształtuje się na poziomie [...] zł. Jedynym przywilejem jest okres przysługiwania dodatku i wynosi 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli osoba uprawniona sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas porodu, co miało miejsce w przypadku strony. Zaakcentowano, że orzeczenie sądu na które wskazuje strona dotyczy konkretnej sprawy i konkretnego stanu faktycznego i nie jest to zatem dla organu nowa okoliczność lub nowy dowód istniejący w dniu wydawania decyzji, nie znany organowi przy ich wydawaniu. Treść orzeczenia może stanowić jedynie wskazówkę interpretacyjną co w ocenie tut. organu w kontekście literalnego brzmienia przepisów nie mogło mieć miejsca. Od tej decyzji T.N. złożył odwołanie, w którym wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego w wysokości [...] zł z tytułu opieki nad A.N. oraz w wysokości [...] zł z tytułu opieki nad A.N. W uzasadnieniu odwołania strona powołała się na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. akt SA/Po 848/07. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] działając m.in. na podstawie art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu opisano dotychczasowy stan sprawy oraz mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa. Podniesiono, że decyzjami z dnia [...] Nr [...] i z dnia [...] Nr [...] przyznano stronie dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dzieci A.N. i A.N. w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] do [...]. Podkreślono, że w uzasadnieniu wniosku o wznowienie strona powołała się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2008r. sygn. akt IV SA/Po 848/07 wnosząc o zmianę decyzji w części dodatku z tytułu korzystania z urlopu wychowawczego i przyznanie mu po [...] zł na każdą z córek na okres od [...] do [...]. Odnosząc się do tego zarzutu strony organ odwoławczy stwierdził, iż w/wym. orzeczenie zostało wydane przez Sąd w indywidualnej sprawie i nie ma zatem charakteru zasady prawnej, którą organ wydający decyzję może uwzględnić korzystając z dokonanej w wyroku wykładni przepisu. Dlatego też orzekając w przedmiocie dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego organ I instancji zasadnie przyznał jeden dodatek w wysokości [...] zł miesięcznie (art. 10 ust. 2 ustawy). Wysokość dodatku w przypadku strony nie podlega zróżnicowaniu od ilości urodzonych dzieci, lecz dłuższym czasookresem przyznanego dodatku, co w przypadku strony wynosiło 32 miesiące. Gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić ten dodatek na każde dziecko, to wynikałoby to wprost z przepisu prawa ustawy. Ponadto zgodnie z art. 10 ust. 4 ustawodawca wprowadził ograniczenia w postaci tzn. w przypadku równoczesnego korzystania z urlopu wychowawczego przez oboje rodziców lub opiekunów prawnych dziecka przysługuje jeden dodatek. Końcowo zauważono, że decyzja w przedmiocie przyznania dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nie jest decyzją uznaniową. Podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ obowiązany jest dokonać ustaleń, a następnie wydać decyzję, uwzględniając wskazane w ustawie okoliczności. Reasumując organ odwoławczy uznał zarzuty odwołania za bezzasadne, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa i zasługuje na akceptację. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący T.N. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo. Podkreślił, że opiekował się dwojgiem dzieci. Podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazuje, na które z dzieci dodatek jest należny, a któremu on nie przysługuje. W ocenie skarżącego takie zróżnicowanie dzieci prowadzi wprost do naruszenia art. 32 Konstytucji, zgodnie z którym wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Według dokonanej przez SKO wykładni prawa albo A.N. albo A.N. posiada prawa gorsze. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie art. 2, art. 18 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP prowadzące do nierównego traktowania rodzin wielodzietnych, w których dzieci nie urodziły się podczas jednego porodu, w stosunku do takich, w których takie zdarzenie miało miejsce, oraz naruszenie art. 8 ust. 2 i art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W dalszej części uzasadnienia skargi strona wskazała motywy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 24 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 848/07, uzasadniającego - w jej ocenie - przyznanie przedmiotowego dodatku w kwocie po [...] zł na każde dziecko urodzone podczas jednego porodu. W odpowiedzi na skargę organ orzekający w sprawie wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotowa skarga nie mogła odnieść skutku. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, iż strona skarżąca pismem z dnia [...] wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznymi decyzjami Wójta Gminy B. w kwestii dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] oraz zmieniającej ją w zakresie terminu przysługiwania świadczenia decyzji nr [...] z dnia [...]. Pismo to dotyczy wznowienia postępowania z powodów podanych w art. 145 § 1 pkt 5 i 7 k.p.a.. Wskazać tutaj trzeba, że merytorycznie, co do wysokości (rozmiaru) przyznanego zasiłku organ I instancji orzekał jedynie w pierwszej z wskazanych przez skarżącego decyzji, gdyż druga decyzja (nr [...] z dnia [...]) dotyczyła jedynie zmiany czasokresu przysługiwania świadczenia, w związku z ówczesną nowelizacją ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie długości trwania okresu zasiłkowego. W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż art. 16 k.p.a. wyraża zasadę trwałości decyzji administracyjnych. W konsekwencji uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Przepisy dotyczące przywołanych instytucji mają charakter szczególnej i zupełnej regulacji prawnej, która tylko w drodze wyjątku i w ściśle określonych przypadkach pozwala na wzruszenie decyzji ostatecznej i jako takie nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Strona skarżąca jako podstawę wznowienia w tej sprawie wskazała przepis art. 145 § 1 pkt 5 i 7 k.p.a.. Należy podkreślić, że wznowienie postępowania administracyjnego jest obok instytucji wskazanych w art. 156 K.p.a. (stwierdzenie nieważności decyzji) oraz w art. art. 154 i 155 tego Kodeksu (uchylenie bądź zmiana decyzji) jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej i ma ono charakter wyjątkowy wobec wyżej wspomnianej zasady trwałości takich decyzji. Wznowienie postępowania może zatem nastąpić wyłącznie w przypadkach wyraźnie określonych w ustawie, a mianowicie jedynie wówczas, gdy zachodzi jedna z przesłanek wskazanych w art. 145 §1 i 145a §1 K.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie m.in. w przypadku: 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2). W niniejszej sprawie, żadna z sytuacji opisanych w tych unormowaniach nie miała jednak miejsca. Strona skarżąca wywodziła, że wznowienie postępowania powinno nastąpić w związku z przyjęciem przez sąd administracyjny w innym postępowaniu odmiennej niż dotychczas wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie. Zmiana stanowiska co do interpretacji art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, znajdująca wyraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 24 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 848/07 stanowiła bowiem, jej zdaniem okoliczność, o której mowa w art. 145 §1 pkt 5 k.p.a.. W ocenie Sądu, powyższe twierdzenie nie zasługuje na aprobatę. Przywołany przepis stanowi, że postępowanie wznawia się, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który decyzję tą wydał. W ugruntowanej już linii orzecznictwa sądów administracyjnych, inna wykładnia przepisu prawnego, zarówno dokonana przez organ stosujący prawo, jak i ustalona w judykaturze nie jest przesłanką wznowienia postępowania (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 29/97, publ.: LEX nr 34920, z dnia 13 lipca 1994 r., sygn. akt III SA 1800/93, publ. : ONSA 3/1995, poz. 114 i z dnia 7 września 1982 r., sygn. akt SA/Kr 588/82, publ.: ONSA 2/1982, poz. 83). Mając powyższe na uwadze należy uznać, że słusznie organy uznały, że odmienna wykładnia przepisów prawa, na którą powołuje się skarżący zaprezentowana we wskazanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, nie stanowi przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. do zmiany decyzji w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Innymi słowy - błędna czy też inna wykładnia przepisów prawnych nie może stanowić przesłanki wznowienia, gdyż nie jest to ani okoliczność faktyczna, ani nowy dowód w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.. Podobnie jak dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego sprawy pod względem prawnym. Druga ze wskazanych przez skarżącego przesłanek wznowieniowych również nie zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż w sprawie tej w ogóle nie występowało tzw. "zagadnienie wstępne". Trzeba wyjaśnić skarżącemu, iż przesłanka ta bowiem związana jest z instytucją zagadnienia wstępnego w postępowaniu administracyjnym. Pojawienie się tego zagadnienia zobowiązuje organ administracyjny do zawieszenia postępowania i wystąpienia o rozstrzygnięcie tego zagadnienia do właściwego organu administracyjnego lub sądu, bądź wezwania strony, by dokonała tego w określonym terminie (art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a.). Jednakże w sytuacji określonej w art. 100 § 2 k.p.a., a więc gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji może załatwić sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Ten tryb postępowania stanowi zatem wyjątek od zasady wyrażonej w art. 100 § 1 k.p.a. i może być stosowany wyłącznie w okolicznościach tam wymienionych, ponadto przy zwężającej wykładni tych okoliczności. Taka zaś sytuacja nie zaistniała w przedmiotowej sprawie. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że w sprawie nie wystąpiły również pozostałe przesłanki wymienione w art. 145 §1 ani w art. 145a §1 k.p.a.. Stąd też w świetle zaprezentowanych wyżej rozważań prawnych należy stwierdzić, że okoliczności sprawy nie uzasadniały uwzględnienia wniosku o wznowienie postępowania. Abstrahując od powyższego godzi się wyjaśnić, że zdaniem tut. Sądu organ I instancji zaprezentował prawidłową wykładnię art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten bowiem ustala w sposób jednoznaczny i kategoryczny kwotę przysługującego dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, nie dając organowi żadnych uprawnień do określenia jej w innej wysokości i nie uzależniając w żaden sposób kwoty dodatku od ilości dzieci wychowywanych przez osobę uprawnioną do jego uzyskania. Na marginesie można wskazać, że kwestia ta została szeroko umówiona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 05 czerwca 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 152/12, w którym to tenże Sąd wprost ustosunkował się do wskazywanego przez skarżącego wyroku WSA w Poznaniu (wyrok dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBOSA). Zważywszy wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zaskarżony akt nie narusza prawa w stopniu mogącym uzasadniać jego uchylenie i dlatego działając na podstawie 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku