IV SA/Gl 318/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją nr [...] z dnia 25 września 2007r. Prezydent Miasta Ś., działając na podstawie art. 4 ust. 2, art. 6, art. 8 pkt 6 i pkt 7, art. 14, art. 15 ust. 1 pkt 2, art. 20 ust. 2 i ust. 3, art. 23 oraz art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych ( tekst jednolity Dz. U. z 2006r. nr 139 poz. 992 z późn. zm.) przyznał D. S. świadczenie w formie zasiłku rodzinnego na syna M.S. w kwocie 68 zł miesięcznie w okresie od [...] r. do [...] r., zasiłku rodzinnego na córkę M. S. w kwocie 64 zł miesięcznie za okres od [...] r do [...] r., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, na syna M. i córkę M, w kwocie po 100 zł, dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła na syna M. w kwocie 50 zł miesięcznie na okres od [...]. do [...] r. W treści decyzji zawarto pouczenie wskazując, iż w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba uprawniona do tych świadczeń jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne z godnie z art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a nienależnie pobrane świadczenia podlegają zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami. Decyzja ta wydana została na wniosek D.S. złożony w dniu [...] r., w którym zawarte zostało pouczenie o obowiązku strony powiadamiania organu o zmianie sytuacji mającej wpływ na prawo do świadczeń, a w tym o zmianie uzyskiwanego przez członka rodziny dochodu. Pouczenie to zostało własnoręcznie podpisane przez wnioskodawczynię. W dniu [...] r. Prezydent Miasta Ś., decyzją Nr [...] wydaną na podstawie art. 4, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6, art. 8, art. 14, art. 20 ust. 2 i ust. 3, art. 23 oraz art. 30 oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. nr 139 poz. 992 z późn. zm.) w zw. z § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105 poz. 881 z późn. zm.) orzeczono o zmianie decyzji nr [...] z dnia [...] r. w ten sposób, iż zasiłek rodzinny na syna M. w kwocie 68 zł miesięcznie i córkę M. w kwocie 64 zł miesięcznie przyznano na okres od [...] r. do [...] r., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przyznano na rzecz obojga dzieci w kwocie po 100 zł, a dodatek do zasiłku rodzinnego na pokrycie kosztów dojazdu do miejscowości, w której znajduje się szkoła przyznano na syna M. w kwocie 50 zł miesięcznie na okres od dnia [...] r. do [...] r. Odmówiono natomiast przyznania wnioskodawczyni dodatku do zasiłku na jej dzieci w okresie od dnia [...] do [...] r. i dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie kosztów dojazdu do miejscowości, w której znajduje się szkoła na syna M. od dnia [...] do [...]. Ustalono jednocześnie, iż wnioskodawczyni pobrała nienależnie zasiłek rodzinny oraz dodatek do zasiłku rodzinnego oraz dodatek do zasiłku rodzinnego na pokrycie kosztów dojazdu do miejscowości, w której znajduje się szkoła za okres od dnia [...] do [...] r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Prezydent Miasta Ś. wskazał, iż wnioskodawczyni występując o przyznanie jej świadczeń w kolejnym okresie zasiłkowym przedstawiła PIT 11 potwierdzający zatrudnienie syna M. w [...] r. Organ ustalił, iż zatrudnienie to, w formie umowy zlecenia trwało od dnia [...] do [...]. a za pierwszy pełny miesiąc zatrudnienia M. S. uzyskał kwotę 620,25 zł. Organ dokonał zatem obliczenia dochodu rodziny wnioskodawczyni z uwzględnieniem dochodu uzyskanego w ten sposób, iż do miesięcznego dochody rodziny z 2006r. dodano miesięczną kwotę dochodu z tytułu umowy zlecenia uzyskaną przez M.S. w [...]. Otrzymano w ten sposób kwotę 1 829,21 zł dochodu rodziny, co w przeliczeniu na osobę przekroczyło kryterium dochodowe o 105,74 zł. Mając na względzie, iż wnioskodawczyni pobierała świadczenia rodzinne, mimo, iż nie była do tego uprawniona ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego, a nadto mimo przyjęcia na siebie zobowiązania do niezwłocznego przekazania organowi wiadomości o zmianie sytuacji dochodowej w rodzinie, tego obowiązku nie wykonała, organ przytoczył treść art. 30 ust. 2 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych podkreślając, iż wnioskodawczyni pobrała świadczenia mając pełną świadomość braku prawa do ich pobrania. W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji D. S. stwierdził, że nie popełniła żadnego nadużycia, a zmiana decyzji jest niezasadna i krzywdząca ją i jej dzieci. Zauważyła, że syn M. ze względu na trudną sytuację materialną dorabiał roznoszeniem ulotek od stycznia do sierpnia 2008r. i zarobił łącznie 2 714,80 zł, co daje kwotę 339,35 zł miesięcznie. Wskutek wniesionego odwołania sprawa rozpatrzona została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.. Organ ten decyzją z dnia [...]. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Po przedstawieniu stanu faktycznego w sposób tożsamy, co w decyzji organu I instancji, Kolegium przywołało przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych i zwracając uwagę na regulację zawartą w jej art. 25 ust. 1 stwierdził, iż ustawodawca przewidział instrumenty prawne umożliwiające weryfikację prawa do zasiłków przypadku określonych zdarzeń. W przypadku wystąpienia zmiany w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba uprawniona, o której mowa w art. 23 ust. 1 ustawy, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne. Podkreślono znaczenie tego obowiązku w aspekcie art. 30 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym osoba, która pobrała nienależnie świadczenie rodzinne jest obowiązana do ich zwrotu, i zwrócono uwagę na ust. 2 pkt 1 tego przepisu wyjaśniającego znacznie pojęcia "pobrane nienależnie świadczenie". Zgodnie z ich definicją przedstawioną w/w normie prawnej, jako takie należy traktować świadczenia wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń albo wstrzymanie wypłaty w całości lub części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Powołując się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przedstawione w wyroku z dnia 24 czerwca 2009r. sygn. akt IV SA/Gl 743/09 zauważono, iż przepis art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma zastosowanie do stanów faktycznych, jakie nastąpiły po przyznaniu prawa do świadczeń, a więc po wydaniu decyzji w tym przedmiocie. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji uznając, iż pobrane przez odwołującą w okresie do [...] do [...] r. świadczenia rodzinne, były nienależnie pobrane. O zatrudnieniu M. S. organ powziął wiadomość dopiero po 19 miesiącach, a odwołująca zaniechała tego obowiązku mimo prawidłowego pouczenia. Organ I instancji miał zatem prawo zweryfikować pierwotnie wydaną decyzję pod kątem prawa do posiadania tych świadczeń, a kontekście braku informacji ze strony osoby uprawnionej był zobowiązany zastosować regulację wynikającą z art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach D. S. zakwestionowała decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. uznając za niesłuszne stwierdzenie, iż pobrała nienależnie przyznane jej świadczenie rodzinne. W skardze opisała swoją sytuację rodzinną akcentując brak środków finansowych na utrzymanie rodziny, konieczność korzystania z kredytów, wpływ zlej sytuacji materialnej na zdrowie jej dzieci. Jej zdaniem syn M. zmuszony był pomagać jej podejmując zatrudnienie i uzyskał niewielkie dochody. W końcowej części skargi wniosła o umorzenie ewentualnej kwoty zasiłku rodzinnego nienależnie pobranego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegł uchybienia, które w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a skutkują uwzględnieniem skargi. Zwazyc przyjdzie, iż stanowisko organu, co do tego, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenie rodzinne jest obowiązana do ich zwrotu w aspekcie w art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. nr 139 poz. 992 z późn. zm.) jest generalnie słuszne. Konstatacja ta musi być jednak poprzedzona analizą stanu faktycznego pozwalajacą uznać za niewątpliwe, że wypłata świadczenia nastąpiła mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie do nich prawa. Okolicznością taką jest bezspornie przekroczenie przez osobę uprawnioną kryterium dochodowego. Z tych wzgledów ustalenia organu odnoszące sie do tej istotnej dla sprawy kwestii mają ogromną wagę. W kontrolowanej sprawie organ dokonał obliczenia dochodu rodziny skarżącej zgodnie z treścią art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a nadto przy zastosowaniu instytucji dochodu uzyskanego, do czego obliguje zapis zawarty w art. 5 ust. 4a tej ustawy. Sposób, w jaki dokonane zostało obliczenie budzi jednak zastrzeżenia, gdyż zdaniem Sądu prowadzi do sprzeczności z definicją dochodu określoną w jej art. 3 pkt 2. W celu wyliczenia wysokości dochodu uzyskanego przez rodzinę skarżącej w roku 2008 zastosowany został przepis § 18 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105 poz. 881 z późn. zm.). Przepis ten formułuje dodatkowe kryterium dochodowe w postaci jednomiesięcznego dochodu uzyskanego, wykraczające poza definicję legalną tego pojęcia ujętą w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Definicja ta odnosi się wyłącznie do jednego kryterium, a to do przeciętnego, miesięcznego dochodu. W tym miejscu można przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 30 października 2008r. sygn. akt I OSK 1842/07, z dnia 22 grudnia 2009r. sygn. akt I OSK 990/09, z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. I OSK 1321/10 czy z dnia 4 grudnia 2009r. sygn. I OSK 710/09 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w których uznano, iż regulacje materialnoprawne, a do takich należy przepis § 18 ust. 1 powołanego rozporządzenia, które swą treścią wykraczają poza charakter wykonawczy, wychodzą poza granice upoważnienia, co przesądza w rezultacie o niezgodności rozporządzenia z ustawą. Pogląd ten w pełni akceptuje Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Zważyć przyjdzie także, iż sądy są uprawnione do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawami, a w razie stwierdzenia ich niezgodności z ustawami, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie, co wynika z przepisu art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy, jako niezgodne z prawem ustalenie wysokości dochodu rodziny skarżącej uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny sposób, w jaki uczyniły to w kontrolowanej sprawie orzekające organy. Do jednostkowego miesięcznego dochodu członka rodziny uzyskanego z roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy doliczono miesięczną wysokość wynagrodzenia z tytułu umowy zlecenia syna skarżącej, gdy tymczasem przeciętny miesięczny dochód przypadający na jednego członka rodziny winien być liczony w ten sposób, że do dochodu uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy należało doliczyć dochód uzyskany z tytułu umowy zlecenia M. S. i dopiero od tak obliczonego dochodu można było wyliczyć miesięczny dochód rodziny, a następnie dochód przypadający na jednego członka rodziny skarżącej. Taki sposób obliczenia dochodu odpowiada dopiero w ocenie Sądu regulacjom zamieszczonym w ustawie. Dopiero po prawidłowo ustalonym dochodzie rodziny możliwe będzie stwierdzenie, czy dochód uzyskany przez syna skarżącej wpłynął na prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku pobieranego na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] r. Wyłącznie w przypadku ustalenia, że dochód przypadający na jednego członka rodziny skarżącej wraz z dochodem uzyskanym przekraczał w roku [...] kryterium dochodowe możliwe będzie podjęcie działań przez organ w kierunku stwierdzenia, czy doszło w sprawie w ogóle do sytuacji nienależnie pobranego świadczenia za okres zasiłkowy [...]. W ponownym postępowaniu rolą organu będzie dokonanie stosownych wyliczeń z uwzględnieniem dotychczas zebranego w sposób prawidłowy materiału dowodowego, a nadto z uwzględnieniem wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez Sąd. W tym stanie rzeczy należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji.