I OSK 1321/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 207/10 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń rodzinnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 207/10 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń rodzinnych uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Prezydent Elbląga decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. przyznał W. K. na okres od 1 września 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r. zasiłek rodzinny na dziecko- A. K. w wysokości 48,00 zł miesięcznie oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w wysokości 170,00 zł miesięcznie. Następnie decyzjami z dnia [...] czerwca 2009 r. i z dnia [...] sierpnia 2009 r. Prezydent Miasta Elbląga zmienił powyższą decyzję w ten sposób, że jako datę końcową ustalenia prawa do zasiłku oraz dodatku do zasiłku rodzinnego określił najpierw dzień 31 października 2009 r., a następnie dzień 31 października 2008 r. Po rozpatrzeniu odwołania W. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu decyzją z dnia [...] października 2009 r. uchyliło decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji w sprawie zmiany decyzji ostatecznej za zgodą strony. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Prezydent Miasta Elbląga orzekł o zmianie decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. w taki sposób, że w miejsce sformułowania "przyznać zasiłek rodzinny oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka" wpisał "nie przyznać zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka". W uzasadnieniu organ stwierdził, że W. K. przedłożyła umowę o pracę zawartą na czas określony od dnia 17 września 2008 r. do dnia 30 września 2009 r. oraz zaświadczenie pracodawcy o dochodzie osiągniętym z tytułu zatrudnienia za miesiąc październik 2008 r. w wysokości 1188,60 zł. Kwotę tę należy uznać za dochód uzyskany w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Oznacza to, że dochód rodziny składającej się z 2 osób, w przeliczeniu na osobę, wynosi 646,90 zł, a zatem przekracza wyznaczony próg dochodowy na osobę w rodzinie. Z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego W. K. nie spełnia warunków do przyznania jej świadczeń rodzinnych w okresie od dnia 1 listopada 2008 r. do dnia 30 września 2009 r. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła W. K., twierdząc, że jej dochód za rok 2007, a także za rok 2008 nie przekroczył kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania świadczeń rodzinnych. Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdziło, że stosownie do treści art. 5 ust. 4 i ust. 4 a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2006r., Nr 139, poz. 992) organ przyznający przedmiotowe świadczenia powinien uwzględnić zarówno dochód utracony, jak też dochód uzyskany przez członków rodziny wskazanych we wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych i zdefiniowanych w art. 3 pkt 16 ustawy. Sposób, w jaki należy to zrobić, wynika z treści przepisów wykonawczych, czyli § 17 i § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. nr 105, poz. 881 ze zm.). Zdaniem Kolegium uzyskanie dochodu ze źródeł wymienionych w art. 3 pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych może mieć miejsce w każdym czasie, co wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt P 45/08. Zatem, mając na uwadze treść art. 5 ust. 4 i ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych, przyjąć należy, że w trakcie trwania okresu zasiłkowego (który następuje po roku bazowym) można utracić, jak też uzyskać, dochód ze źródeł określonych w art. 3 pkt 23 i 24 ustawy, co w konsekwencji może spowodować powstanie prawa do świadczeń rodzinnych w trakcie okresu zasiłkowego lub utratę uprawnień na skutek uzyskania dochodu. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyła W. K. Wskazała, że nie wiedziała, iż musi informować organ o podjęciu zatrudnienia, a ponadto jej dochód przekroczył wysokość uprawniającą do uzyskania świadczeń rodzinnych tylko w miesiącach od października 2008 r. do lutego 2009 r. Natomiast w marcu 2009 r skarżąca korzystała już z zasiłku chorobowego i z tego względu otrzymała tylko 80 % wynagrodzenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu wniosło o jej oddalenie. Podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podkreśliło, że organ ma obowiązek korygowania dochodu stanowiącego podstawę do ustalania prawa do świadczeń rodzinnych po roku bazowym, aż do chwili ustalenia prawa, a także po jego ustaleniu decyzją ostateczną, zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej w skrócie P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie kwestią sporną jest sposób doliczenia dochodu uzyskanego przez członka rodziny po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. Organy orzekające stwierdziły, że sposób uwzględnienia dochodu utraconego oraz dochodu uzyskanego wynika z treści § 17 i § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.- dalej powoływana jako ustawa o świadczeniach rodzinnych) zasiłek rodzinny przysługuje uprawnionym osobom, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. Poprzez dochód rodziny rozumie się przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Stosownie do art. 3 pkt 24 cyt. ustawy uzyskanie dochodu spowodowane jest zakończeniem urlopu wychowawczego, uzyskaniem prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, uzyskaniem zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego i rozpoczęciem pozarolniczej działalności gospodarczej. Z akt sprawy wynika że w dniu 12 sierpnia 2009 r. strona przedłożyła zaświadczenie pracodawcy o dochodzie osiągniętym z tytułu zatrudnienia za miesiąc październik 2008 r. w wysokości 1188,60 zł. Na tej podstawie, z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego, organy uznały, że świadczenia rodzinne nie przysługują rodzinie skarżącej w okresie od dnia1 listopada 2008 r. do dnia 30 września 2009 r. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. pozostaje w sprzeczności z ustawową definicją dochodu zawartą w słowniczku pojęć ustawy o świadczeniach rodzinnych. Treść § 18 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, co przesądza o niezgodności tego przepisu z ustawą. Rolą bowiem rozporządzenia jest konkretyzacja ustawy, a nie jej uzupełnienie (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2008 r. I OSK 1842/07, z dnia 23 czerwca 2009 r. I OSK 1200/08, z dnia 4 grudnia 2009 r. I OSK 710/09). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził również, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt P 45/08 nie orzekał o zgodności § 18 rozporządzenia z ustawą o świadczeniach rodzinnych. Stwierdził natomiast niezgodność z Konstytucją i ustawą o świadczeniach rodzinnych § 17 ust. 2 tego rozporządzenia. Nie można zatem uznać, że Trybunał Konstytucyjny w przytoczonym wyroku przesądził, że § 18 ust. 1 i 3 rozporządzenia jest zgodny z Konstytucją i ustawą o świadczeniach rodzinnych. W orzecznictwie zwraca się też uwagę, że działania organów polegające na dodaniu kwoty miesięcznego dochodu uzyskanego przez członka rodziny już po zakończeniu roku, z którego dochody stanowiły podstawę ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do kwoty przeciętnego miesięcznego dochodu uzyskanego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, nie dają się pogodzić z celami ustawy o świadczeniach rodzinnych. Prawidłowe rozumienie § 18 ust. 1 rozporządzenia wymaga dokonania jego wykładni funkcjonalnej. Zatem określenie "dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny" użyte w tym przepisie należy rozumieć jako obowiązek dodania wielkości przeciętnego miesięcznego dochodu członka rodziny obliczonego w skali rocznej uzyskanego po roku, z którego dochód stanowił podstawę do ustalenia prawa do świadczeń ( por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 990/09 i wyrok NSA z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt I OSK 351/09). Taki sposób obliczenia dochodu odpowiada w ocenie Sądu I instancji regulacjom zamieszczonym w ustawie oraz wskazówkom zawartym w akcie wykonawczym, lecz rozumianym w sposób uwzględniający dobra chronione konstytucyjnie. Praktyka zastosowana przez organy administracyjne w tym przypadku może prowadzić do nierównoprawnego traktowania stron, tym samym naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, względnie uchylenia i przekazania sprawy WSA w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. 1/niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 4a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że przepis ten obliguje organ przyznający świadczenie rodzinne do ustalania średniej wysokości dochodu uzyskanego; 2/ błędną wykładnię art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z § 18 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. i przyjęcie, że przepisy te nie określają sposobu ustalania dochodu rodziny na skutek jego uzyskania ze źródeł określonych w art. 3 pkt 24 ustawy; 3/ błędną wykładnię art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 k.p.a. i przyjęcie, że organy administracji publicznej zobowiązane do działania z poszanowaniem zasady praworządności, mogą nie uwzględniać w procesie stosowania prawa powszechnie obowiązujących norm prawa, zawartych w ustawie oraz w wydanym w oparciu o tę ustawę rozporządzeniu; 4/ błędną wykładnię art. 8 k.p.a. i przyjęcie, że organy administracji publicznej nie są zobowiązane rozstrzygać spraw administracyjnych z poszanowaniem zasady zaufania do organów państwa wyrażonej w stosowaniu powszechnie obowiązujących norm prawa; Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono ponadto naruszenie prawa procesowego poprzez uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., podczas gdy powinna ona zostać oddalona na podstawie art. 151 tej ustawy, z uwagi na treść obowiązujących przepisów o świadczeniach rodzinnych, które to przepisy nie dają podstawy prawnej do ustalania średniej wysokości dochodu uzyskanego przez członka rodziny uprawnionej do świadczeń rodzinnych. Autor skargi kasacyjnej uzasadniając swoje stanowisko, podniósł, że przez prawie pięcioletni okres stosowania wymienionych przepisów sądy administracyjne nie miały wątpliwości co do roli i znaczenia uregulowań zawartych w rozporządzeniu wykonawczym, a dotyczących sposobu ustalenia dochodu rodziny, w tym korygowania tego dochodu w trakcie trwania okresu zasiłkowego. Między innymi w wyroku z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 821/08 WSA w Olsztynie stwierdził bez żadnych wątpliwości, że "skoro w rodzinie zaistniała sytuacja, iż w trakcie okresu zasiłkowego uzyskano dochód, który przekroczył dopuszczalne kryterium warunkujące przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego, to stosownie do § 18 ust. 3 rozporządzenia należało w związku z art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonać zmiany decyzji przyznającej prawo do zasiłków rodzinnych na dzieci (...) poprzez zmianę okresu, na jaki przysługiwało prawo do świadczenia rodzinnego". Sposób obliczania dochodu uzyskanego i dochodu utraconego przedstawiony został też w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 86/09, w którym stwierdzono, że "uzyskanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej powoduje konieczność zwiększenia dochodu rodziny o wysokość takiego dochodu", ponadto "z art. 32 ust. 1 ustawy wynika, że weryfikacja decyzji zasiłkowej nastąpi, jeżeli zajdzie zmiana stanu faktycznego. Jeżeli zatem okres zasiłkowy zaczynał się dnia 1 września 2007 r., to zmiana okoliczności faktycznych może nastąpić w 2007 lub 2008r." Zdaniem skarżącego kasacyjnie zaskarżony wyrok stanowi kompilację uzasadnień wyroków wydanych przez sądy administracyjne, kwestionujące zgodność z prawem przepisów wykonawczych dotyczących dochodu uzyskanego/utraconego. Nadto ocena konstytucyjności przepisu leży poza sferą kompetencji sądu, tym bardziej organów administracji publicznej, zaś argument dotyczący skutków niewielkiego przekroczenia dochodu dla prawa do świadczeń rodzinnych nie odpowiada ogólnym założeniom ustawy, która ustala kryterium dochodowe na poziomie sztywnej granicy dochodowej, nie pozwalając na jej żadne, nawet niewielkie przekroczenie. Wywód Sądu I instancji wskazujący na sposób obliczenia dochodu uzyskanego należy w tej sytuacji uznać za całkowicie dobrowolną interpretację przepisu prawa i przez to za naruszenie tego przepisu. W ocenie autora skargi kasacyjnej właściwy sposób ustalenia dochodu utraconego/uzyskanego określa między innymi wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1172/09. Sąd stwierdził w nim, że prowadząc postępowanie i wydając decyzję w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, organy administracji publicznej, a w dalszej kolejności sąd administracyjny, nie mają możliwości inaczej zdefiniować takich kategorii prawnych jak dochód rodziny oraz dochód uzyskany, niż jest to uczynione w ustawie. Przyjęcie w takiej sytuacji zgoła innej definicji dla tych pojęć świadczyłoby o naruszeniu zasady praworządności określonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i powtórzonej w art. 6 k.p.a. Mając powyższe na uwadze nie powinno byc wątpliwości co do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w zaskarżonym wyroku, w sposób nieuprawniony, połączył oba pojęcia ustawowe i przyjął, że dochód rodziny i dochód uzyskany/ utracony stanowią pojęcia tożsame. Przeczy to regulacji ustawowej, która, rozróżniając oba pojęcia prawne, na pewno nie dążyła do ich utożsamiania i to bez względu na skutki, jakie wywołać może dodanie do przeciętnego dochodu rodziny uzyskanego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy (roku bazowym) dochodu uzyskanego w pierwszym pełnym miesiącu po jego uzyskaniu. Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu uważa, że błędem jest powoływanie się w treści zaskarżonego orzeczenia na wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2010 r. Nieporozumieniem jest także stanowisko Sądu I instancji, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. akt P 45/08 nie może być rozważany w odniesieniu do instytucji dochodu uzyskanego, skoro jego przedmiotem była konstytucyjność § 17 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. Instytucje dochodu utraconego i dochodu uzyskanego korespondują ze sobą i są stworzonymi przez ustawodawcę narzędziami pozwalającymi korygować dochód rodziny zarówno w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, jak też po tym czasie – w trakcie trwania okresu zasiłkowego. Z przywoływanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego dodatkowo wynika, że delegacja ustawowa zawarta w art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala na określenie sposobu korygowania dochodu na skutek jego utraty- w konsekwencji więc także uzyskania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. Oznacza to, że jeżeli nie zachodzi nieważność postępowania sądowego, zakres postępowania kasacyjnego wyznacza sam skarżący przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna podlegająca rozpoznaniu w tych granicach nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty są niezasadne. Najważniejszą kwestią w przedmiotowej sprawie jest prawidłowa wykładnia przepisów art. 3 pkt 2 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 193, poz. 992 ze zm.) oraz § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881 ze zm.). Z przepisu art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że podstawą do wyliczenia dochodu rodziny jest przeciętny miesięczny dochód uzyskany w roku poprzedzającym okres zasiłkowy. Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 4 i 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych przy obliczaniu dochodu rodziny uwzględnia się dochód utracony i dochód uzyskany, przy czym definicję uzyskania i utraty dochodu zawiera art. 3 pkt 23 i 24. W myśl powołanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych dla ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku ustawodawca uznał za decydujący dochód rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy i wyłącznie od jego wysokości uzależnił prawo strony do wnioskowanego świadczenia, co w rozpoznawanej sprawie oznacza przeciętny miesięczny dochód na osobę w rodzinie uzyskany w roku 2007. Jednocześnie w rozporządzeniu z dnia 2 czerwca 2005 r., wydanym na podstawie art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych Minister Polityki Społecznej określił sposób i tryb postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych, wstrzymywania lub zawieszania wypłaty tych świadczeń, a także sposób ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych. Błędnie organy upatrują jako podstawę do przyjęcia wielkości dochodu przepis § 18 ust. 1 powołanego rozporządzenia w jego dosłownym brzmieniu. Uznać należy, że § 18 ust. 1 stanowiący, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, pozostaje w sprzeczności z ustawową definicją dochodu zawartą w słowniczku pojęć ustawowych o świadczeniach rodzinnych. Rozporządzenie to zostało wydane w wykonaniu delegacji zamieszczonej w art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zakres spraw przekazanych do kompetencji organu naczelnego dotyczył więc tylko ustalenia sposobu i trybu postępowania, a także dalszych kwestii ujętych w art. 23 ust. 5, lecz organ ten nie mógł ustanowić innych niż w ustawie kryteriów dochodowych i sposobu ich ustalania. Stosując przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia według jego literalnego brzmienia, z pominięciem reguł wynikających z ustawy (ustalenie przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny w roku kalendarzowym) organ uważa, że wystarczy dodać uzyskany miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie do dotychczasowej wielkości dochodu miesięcznego. Taki sposób wyliczania kryterium dochodowego oznaczałby, że o przyznaniu omawianych świadczeń decydowałaby nie wielkości określone w ustawie, lecz suma przeciętnego miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie, uzyskanego uprzednio w roku kalendarzowym oraz dochodu uzyskanego za pełny przepracowany miesiąc. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że stosowana przez organ praktyka uwzględniania uzyskanego dochodu i traktowania go w połączeniu z uprzednio ustaloną wielkością przeciętnego miesięcznego dochodu w roku kalendarzowym, jako wystarczającego do uchylenia lub zmiany decyzji może prowadzić do nierównoprawnego traktowania stron i tym samym naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zastosowanie § 18 ust. 1 rozporządzenia w ten sposób, jak rozumie go organ prowadziłoby do trudnych do zaakceptowania skutków, gdyż zmniejszałoby wysokość świadczenia, lub pozbawiało do nich uprawnień, w zależności od jednorazowego dochodu za przepracowany miesiąc, czego nie zakładał ustawodawca, ustalając zupełnie inne kryteria. Literalne rozumienie tego przepisu prowadziłoby do wniosku, że jest on niezgodny z przepisami ustawy i Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, co zasadnie przyjął Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Podnieść należy, że przekroczenie przez organ wydający rozporządzenie zakresu upoważnienia zawartego w ustawie wiąże się z określonymi skutkami w postaci stwierdzenia niekonstytucyjności regulacji przez Trybunał Konstytucyjny w trybie kontroli abstrakcyjnej lub pominięcia (niestosowania danego przepisu) w trybie kontroli konkretnej dokonywanej przez sąd orzekający w indywidualnej sprawie. Takie uprawnienie sądów należy wyinterpretować z art. 178 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym sędziowie przy wyrokowaniu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Mogą zatem w konkretnej sprawie pominąć normę aktu prawnego podstawowego, niezgodnego z Konstytucją i wydać rozstrzygnięcie wyłącznie na podstawie ustawy zasadniczej bądź ustawy zwykłej (wyrok sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 33/02, OSNP 2004/7/111). Z tych wszystkich względów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla prawidłowego rozumienia § 18 ust. 1 rozporządzenia zgodnego z normami ustawowymi konieczna jest jego wykładnia przy zastosowaniu metody systemowej, funkcjonalnej i celowościowej. Przy odczytaniu treści omawianego przepisu wykonawczego nie można pominąć nakazu stosowania tych wyjątkowych przepisów w korelacji z wartościami ujętymi w art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej. Reasumując, stwierdzić należy, że sposób wyliczenia dochodu, o którym stanowi przepis wykonawczy § 18 ust. 1 rozporządzenia oznacza obowiązek ponownego ustalania przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny w roku kalendarzowym z uwzględnieniem uzyskanego dochodu. Odpowiada on regulacjom zamieszczonym w ustawie oraz wskazówkom zawartym w akcie wykonawczym, lecz rozumianym w sposób uwzględniający dobra chronione konstytucyjnie, jak dobro rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, zasadę równości wobec prawa oraz zasadę sprawiedliwości społecznej. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt I OSK 351/09 (niepubl.) Z tych wszystkich względów Naczelny sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.