II SA/Ol 207/10

Dnia 30 kwietnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2010 roku sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń rodzinnych 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że po rozpatrzeniu wniosku W. K. o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego decyzją z dnia "[...]" Prezydent orzekł o przyznaniu zasiłku rodzinnego na dziecko – A. K. w wysokości 48 zł miesięcznie na okres od 1 września 2008r. do 31 sierpnia 2009r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w kwocie 170 zł miesięcznie na okres od 1 września 2008r. do 31 sierpnia 2009r., także na A. K.. Następnie Prezydent decyzją z dnia "[...]" orzekł o zmianie swojej decyzji z dnia "[...]" w części dotyczącej daty końcowej (zmiana na 31 października 2009r.) ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Z kolei decyzją z dnia "[...]" Prezydent zmienił ponownie swoją decyzję z dnia "[...]" w części dotyczącej daty końcowej (zmiana na 31 października 2008r.). Odwołanie od tej decyzji wniosła W. K.. Odwołująca wyraziła zdziwienie, że zaskarżoną przez nią decyzją bez uzasadnienia odebrano jej przyznane wcześniej świadczenie rodzinne. Jednocześnie przyznała, że podczas jednej z wizyt w Wydziale Świadczeń Rodzinnych Urzędu Miasta poinformowała, że od września 2008r. do kwietnia 2009r. była zatrudniona w zakładzie pracy. Wtedy też dowiedziała się od jednego z pracowników urzędu, że w takiej sytuacji zasiłek jej nie przysługuje. Podkreśliła, że mimo uzyskania dochodu z pracy zarobkowej nigdy nie przekroczyła kwoty dochodu uprawniającego do otrzymania świadczeń rodzinnych, ani w 2008roku ani też obecnie. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w sprawie zmiany decyzji ostatecznej przed organem I instancji, za zgodą strony. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że W. K. w piśmie z dnia 12 sierpnia 2009r. złożonym w siedzibie organu I instancji wyraziła zgodę na zmianę decyzji o przyznaniu zasiłku rodzinnego na córkę A. K.. Organ I instancji żądanie strony potraktował jako zgodę na zastosowanie trybu określonego w art. 155 kpa. Jednakże podniesiono, że ponieważ w piśmie z dnia 28 września 2009r. W. K. wycofała swoją zgodę na zmianę decyzji o przyznaniu jej prawa do świadczeń rodzinnych, Kolegium było zobowiązane uchylić decyzję organu I instancji w trybie art. 155 kpa. Zmiana bowiem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo bez strony, byłaby działaniem sprzecznym z prawem. Następnie decyzją z dnia "[...]" organ I instancji orzekł o zmianie decyzji z dnia "[...]" w sprawie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego (zmienionej decyzją z dnia "[...]"), w części dotyczącej ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w okresie od 1 listopada 2008r. do 30 września 2009r. w taki sposób, że w miejsce treści "przyznać zasiłek rodzinny oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka" zamieszczono treść "nie przyznać zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu 12 sierpnia 2009r. strona przedłożyła zaświadczenie pracodawcy o dochodzie osiągniętym z tytułu zatrudnienia za miesiąc październik 2008r. w wysokości 1188, 60 zł. Kwota ta stanowi według organu dochód uzyskany w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podkreślono, że dochód rodziny składającej się z 2 osób, w przeliczeniu na osobę, z uwzględnieniem dochodu utraconego spowodowanego utratą zatrudnienia ("[...]") i dochodu uzyskanego spowodowanego uzyskaniem zatrudnienia ("[...]") wynosi 594, 30 zł, a zatem przekracza wyznaczony próg dochodowy na osobę w rodzinie o kwotę 90, 30 zł. Organ podniósł, że zgodnie z § 18 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, w przypadku gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu. Organ I instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, że do dochodu rodziny nie dolicza się dochodu uzyskanego spowodowanego uzyskaniem przez stronę zatrudnienia. Podniesiono, że po przeliczeniu dochodu rodziny z odliczeniem dochodu uzyskanego spowodowanego uzyskaniem zatrudnienia, dochód rodziny w przeliczeniu na osobę od miesiąca października 2009r. wynosi 52, 60 zł {(257,34 zł – 152,14 zł):2 osoby}, nie przekraczając kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń rodzinnych. Natomiast z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego, świadczenia rodzinne nie przysługują w okresie od 1 listopada 2008r. do 30 września 2009r. Odwołanie od wspomnianej wyżej decyzji wniosła W. K., stwierdzając, że jej dochód za rok 2007 a także 2008, nie przekroczył kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania świadczeń rodzinnych. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniesiono, że sposób w jaki należy uwzględniać dochód utracony oraz dochód uzyskany wynika z treści przepisów wykonawczych zamieszczonych w § 17 i § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne ( Dz. U. nr 105, poz. 881 z późn. zm.). Wskazano, że w znacznej części orzecznictwo kwestionuje możliwość stosowania instytucji dochodu uzyskanego do innych okresów niż tylko do tak zwanego roku bazowego rozumianego jako rok poprzedzający okres zasiłkowy, o którym mowa w definicji dochodu zamieszczonej w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 o świadczeniach rodzinnych. Jednocześnie wskazano na inną linię orzecznictwa, według której instytucja uzyskania dochodu jest stosowana w przypadku konieczności podwyższenia dochodu w trakcie okresu zasiłkowego i koresponduje z instytucją utraty dochodu. Zdaniem Kolegium uzyskanie dochodu ze źródeł wymienionych w art. 3 pkt 24 wspomnianej ustawy może mieć miejsce w każdym czasie, co wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 czerwca 2009r., który to wyrok przesądza, że art. 5 ust. 4 wspomnianej ustawy pozwala na skorygowanie dochodu rodziny, przy ustalaniu prawa do zasiłku w przypadku utraty dochodu i koresponduje z art. 5 ust. 4a wspomnianej ustawy zgodnie z którym w razie uzyskania dochodu, prawo do zasiłku ustala się na podstawie dochodu rodziny powiększonego o dochód uzyskany. W rezultacie możliwa jest korekta dochodu rodziny w wyniku jego pomniejszenia lub powiększenia. Kolegium przyjęło, powołując się na art. 5 ust. 4 i ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych, że w trakcie trwania okresu zasiłkowego (który następuje po roku bazowym) można zarówno utracić jak i uzyskać dochód ze źródeł określonych w art. 3 pkt 23 i 24 ustawy, co w konsekwencji może spowodować powstanie prawa do świadczeń rodzinnych w trakcie okresu zasiłkowego lub utratę uprawnień na skutek uzyskania dochodu. Skargę na wyżej wymienioną decyzję wywiodła W. K., stwierdzając, że nie wiedziała o tym, iż musi poinformować właściwy urząd o podjęciu zatrudnienia. Wskazał przy tym, że jej dochód przekroczył wysokość uprawniającą do uzyskania świadczeń rodzinnych tylko od października 2008r. do lutego 2009r.. Poinformowała, że już w marcu 2009r. przebywała na zwolnieniu lekarskim. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Podkreślił również, że niewiedza strony co do konieczności zgłoszenia organowi uzyskiwania dodatkowych dochodów nie może być argumentem prawnym w sprawie. Organ powołał się ponadto na jeden z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszący się do pojęć dochodu rodziny i dochodu uzyskanego, które powinny być definiowane zgodnie ze znaczeniem ustawowym. Kolegium podkreśliło, że organ ma obowiązek korygowania dochodu stanowiącego podstawę do ustalania prawa do świadczeń rodzinnych po roku bazowym, aż do chwili ustalenia prawa, a także po jego ustaleniu decyzją ostateczną w trybie art. 32 ust. 1 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na gruncie przedmiotowej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Kwestią sporną w sprawie jest sposób doliczenia dochodu uzyskanego przez członka rodziny po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. Organy przyjęły stanowisko, że sposób w jaki należy uwzględniać dochód utracony oraz dochód uzyskany wynika z treści przepisów wykonawczych zamieszczonych w § 17 i § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. 2005r., Nr 105, poz. 881). Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2006r., Nr 139, poz. 992) zasiłek rodzinny przysługuje uprawnionym osobom, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. Poprzez dochód rodziny należy rozumieć przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2 ustawy). Zgodnie zaś z ust. 4a artykułu 5 ustawy w przypadku uzyskania przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego dochodu, o którym mowa w art. 3 pkt 24, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny, osoby uczącej się lub dziecka powiększonego o uzyskany dochód. Stosownie zaś do wspomnianego art. 3 pkt 24 przedmiotowej ustawy uzyskanie dochodu spowodowane jest zakończeniem urlopu wychowawczego, uzyskaniem prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, uzyskaniem zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego i rozpoczęciem pozarolniczej działalności gospodarczej. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 12 sierpnia 2009r. strona przedłożyła zaświadczenie pracodawcy o dochodzie osiągniętym z tytułu zatrudnienia za miesiąc październik 2008r. w wysokości 1188, 60 zł. Kwota ta stanowi według organu dochód uzyskany w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podkreślono, że dochód rodziny składającej się z 2 osób, w przeliczeniu na osobę, z uwzględnieniem dochodu utraconego spowodowanego utratą zatrudnienia ("[...]") i dochodu uzyskanego spowodowanego uzyskaniem zatrudnienia (""[...]"") wynosi 594, 30 zł, a zatem przekracza wyznaczony próg dochodowy na osobę w rodzinie o kwotę 90, 30 zł. Organ podniósł, że zgodnie z § 18 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne w przypadku gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu. W związku z tym z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego, organy uznały, że świadczenia rodzinne nie przysługują rodzinie skarżącej w okresie od 1 listopada 2008r. do 30 września 2009r. Podkreślić trzeba, że funkcjonuje znaczna liczba orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których to uznaje się, że § 18 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, stanowiący, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, pozostaje w sprzeczności z ustawową definicją dochodu zawartą w słowniczku pojęć ustawy o świadczeniach rodzinnych. Według tych orzeczeń, stanowiący ustawową delegację do wydania wspomnianego rozporządzenia art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych upoważniał Ministra Polityki Społecznej do określenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych, a nie do określenia dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość dochodu rodziny zdefiniowanego w art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rolą bowiem rozporządzenia jest konkretyzacja ustawy, a nie jej uzupełnienie. Według stanowiska zawartego w niektórych orzeczeniach zawierający regulację materialnoprawną przepis § 18 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. swą treścią wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, co przesadza o jego niezgodności z ustawą. Dotyczy to także ust. 3 § 18 rozporządzenia, będącego konsekwencją uregulowania zawartego w ust. 1. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2008r., I OSK 1842/07, z dnia 23 czerwca 2009r., I OSK 1200/08, z dnia 4 grudnia 2009r., I OSK 710/09). Podnieść przy tym należy jednak, że Trybunał Konstytucyjny w przywołanym przez organ odwoławczy wyroku z dnia 30 czerwca 2009r. (sygn. akt P 45/08) nie orzekał o zgodności § 18 rozporządzenia z ustawą o świadczeniach rodzinnych. Stwierdził natomiast niezgodność z konstytucją i ustawą o świadczeniach rodzinnych § 17 tego rozporządzenia. Nie można zatem uznać, jak czyni to organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu, że Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku z dnia 30 czerwca 2009r. przesądził kategorycznie, że uzyskanie dochodu ze źródeł wymienionych w art. 3 pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych może mieć miejsce w każdym czasie, a nie tylko w tzw. roku bazowym. Podobnie jeżeli chodzi o wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia (I OSK 1172/09), na który powołuje się Kolegium to należy stwierdzić, że dotyczy on materii zaliczki alimentacyjnej oraz samego kryterium uzyskania do niej prawa i nie odnosi się bezpośrednio do spornego § 18 rozporządzenia. Istotnym jest wskazać, że pojawiła się również grupa orzeczeń sądowadministracyjnych, w myśl których przepis art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiący ustawową delegację do wydania rozporządzenia, upoważniał Ministra Polityki Społecznej do określenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego od świadczeń rodzinnych, a nie do określania dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość dochodu rodziny, zdefiniowanego w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W myśl tego stanowiska działanie organów, polegające na dodaniu kwoty miesięcznego dochodu uzyskanego przez członka rodziny już po zakończeniu roku, z którego dochody stanowiły podstawę ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do kwoty przeciętnego miesięcznego dochodu uzyskanego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, nie daje się pogodzić z celami ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zastosowanie więc przepisu § 18 ust. 1 tak jak rozumie go organ prowadziłoby do trudnych do zaakceptowania skutków, bowiem nawet jednorazowy miesięczny dochód uzyskany po zakończeniu roku poprzedzającego okres zasiłkowy mógłby pozbawić rodzinę świadczenia bądź ograniczyć jego wysokość, czego nie zakładał ustawodawca ustalając zupełnie inne kryteria. Dosłowne rozumienie przepisu § 18 ust. 1 rozporządzenia prowadziłoby do wniosku, że jest on niezgodny z przepisami ustawy oraz Konstytucją RP. Dla prawidłowego rozumienia tego przepisu konieczna jest zatem jego wykładnia funkcjonalna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2009r., I OSK 990/09). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela przedstawione wyżej stanowisko. Dlatego też w ocenie Sądu sposób wyliczenia dochodu, o którym stanowi § 18 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego oznacza obowiązek organu ponownego ustalenia przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny skarżącej w roku kalendarzowym z uwzględnieniem uzyskanego i utraconego dochodu. Przeciętny miesięczny dochód przypadający na jednego członka rodziny winien być liczony w ten sposób, że do dochodu uzyskanego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy (z uwzględnieniem utraty dochodu, o jakiej mowa w art. 3 pkt 23c ustawy) należy doliczyć dochód uzyskany z tytułu podjęcia zatrudnienia i dopiero od tak zsumowanego dochodu liczyć dochód miesięczny rodziny, a następnie dochód przypadający na jednego członka rodziny. Taki sposób obliczenia dochodu odpowiada w ocenie Sądu regulacjom zamieszczonym w ustawie oraz wskazówkom zawartym w akcie wykonawczym lecz rozumianym w sposób uwzględniający dobra chronione konstytucyjnie, jak dobro rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, zasadę równości wobec prawa oraz zasadę sprawiedliwości. Stosowana zaś w niektórych przypadkach przez organy praktyka uwzględniania uzyskanego dochodu i traktowania go w połączeniu z uprzednio ustaloną wielkością przeciętnego miesięcznego dochodu w roku kalendarzowym, jako wystarczającego do uchylenia lub zmiany decyzji może prowadzić do nierównoprawnego traktowania stron, tym samym naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji. Jednorazowy dochód nawet stosunkowo niewielki uzyskany po roku, z którego dochody stanowiły podstawę do ustalenia prawa do świadczenia mógłby przesądzić o pozbawieniu świadczenia rodzinnego, mimo iż przeciętna wielkość dochodu innych uprawnionych (nawet wyższa), lecz którzy nie mieli dodatkowych dochodów, uprawniałaby ich do pobierania nadal świadczenia ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2009r., I OSK 351/09). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto w pkt II stosownie do art. 152 tejże ustawy.