IV SA/Gl 325/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi D.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta G. w punkcie pierwszym odmówił D.B. przyznania zasiłku stałego od dnia [...] do dnia [...], w punkcie drugim przyznał D.B. zasiłek stały od dnia [...] do dnia [...] w kwocie [...] zł miesięcznie, w punkcie trzecim wyjaśnił, że wypłata realizowana będzie we wskazanych terminach w kasie oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał na przepisy regulujące przyznawanie zasiłku stałego i wyjaśnił, że w dniu [...] D.B. złożył wniosek o przyznanie zasiłku stałego wraz z orzeczeniem o niepełnosprawności domagając się przyznania wnioskowanego świadczenia od [...]. Organ pierwszej instancji stwierdził, że w dniu [...] przeprowadzony został wywiad środowiskowy, w wyniku którego ustalono, że D.B. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie posiada własnych środków finansowych na utrzymanie i do [...] ma przyznaną pomoc w formie zasiłku okresowego kwocie [...] zł, której to kwoty nie wlicza się do dochodu osoby ubiegającej się o zasiłek stały. Dalej wyjaśnił, że strona korzysta z dofinansowania do czynszu w kwocie [...] zł. Strona jest osobą niepełnosprawną a umiarkowany stopień niepełnosprawności orzeczony został do dnia [...]. Wskazał, że dochód strony w [...] i [...] wynosił [...] zł, zatem przysługuje jej zasiłek stały w wysokości [...] zł miesięcznie. Wskazał na art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wyjaśniając, że pomoc we wnioskowanej formie została stronie przyznana od [...], gdyż wniosek wraz z wymaganą dokumentacją został złożony w dniu [...]. Zaakcentował, że organ nie był uprzedzony o tym, że strona ubiega się o orzeczenie o niepełnosprawności od [...], a D.B. nie poinformował o tym fakcie w trakcie wywiadu środowiskowego. Jednocześnie organ stwierdził, że strona przedłużyła jedynie zaświadczenie z urzędu pracy potwierdzające, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Wyjaśnił nadto że strona pobierała zasiłek okresowy. W odwołaniu D.B. zakwestionował rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wnosząc o jego uchylenie i przesłuchanie pracownika OPS. Podkreślił, że w dniu [...] złożył wniosek o zasiłek stały w związku z orzeczonym stopniem niepełnosprawności decyzją z dnia [...]. Wyraził opinię, że skoro zasiłek stały jest związany z niepełnosprawnością, to przysługuje od początku niepełnosprawności tj. od [...]. Zdaniem odwołującego się organ I instancji nie tylko nie poinformował go o istotnych o okolicznościach sprawy, ale celowo je ukrywał oczekując na błąd strony. Wobec powyższego uznał, że został obciążony skutkami niedopełnienia obowiązków przez pracowników organu I instancji. Stwierdził, że organ I instancji naruszył zasady ogólne postępowania w szczególności art. 6 kpa, art. 8 kpa i art. 9 kpa, co miało wpływ na treść decyzji. Nadto zauważył, że strona od kilku lat zgłaszała problemy ze zdrowiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało na z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. 2013 r. Dz. U. Poz. 182 z późm. zm.- dalej "ups") oraz art. 106 ust. 3 ups. Kolegium stwierdziło, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, mając na uwadze stan faktyczny ustalony na podstawie akt sprawy oraz obowiązujący stan prawny, iż zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji jest poprawna merytorycznie, a okoliczności podniesione w odwołaniu nie mogą stanowić podstawy jej uchylenia lub zmiany. Na podstawie akt sprawy Kolegium ustaliło bowiem, że orzeczeniem z dnia [...] nr [...] wydanym przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. D.B. został zaliczony do stopnia niepełnosprawności umiarkowanego, a ustalony stopień istnieje od dnia [...]. Z akt sprawy wynikało również, że wcześniej skarżący nie pobierał zasiłku stałego, a pierwszy wniosek o zasiłek stały wraz z kompletem dokumentów złożył ustnie do protokołu w siedzibie organu pierwszej instancji w dniu [...], zatem zgodnie z art. 106 ust. 3 ups, wnioskowane świadczenie powinno być przyznane i wypłacone za okres miesiąca kalendarzowego, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją co organ pierwszej instancji uczynił w zaskarżonej decyzji. Kolegium wyjaśniło, że tylko gdyby chodziło o kontynuację pobierania zasiłku stałego przez osobę niepełnosprawną zachodziłaby koniecznością zachowania ciągłości wypłaty świadczenia. Nadto wskazało, że w licznych wyrokach NSA wyrażony został pogląd, że opóźnienie w prawidłowym określeniu stopnia niepełnosprawności, spowodowane przez organy orzekające, nie może ujemnie wpływać na prawa strony, która w ustawowym okresie poddała się badaniu kontrolnemu i w konsekwencji została uznana za spełniającą warunki ustawowe. Kolegium wyjaśniło dalej, że miesięczny dochód skarżącego stanowi jedynie dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł, a kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, jaką jest skarżący, wynosi 542,00 zł, co wynika z art. 8 ust. 1 pkt 1 ups. Kolegium wskazało, że zasiłek stały stanowi różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa nią 529, 00 zł miesięcznie. Przyznany stronie zasiłek stały wynosi zatem [...] zł (524, 00 zł - [...] zł) i jest on zgodny z obowiązującym prawem. Odnosząc się do okoliczności podniesionych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, iż nie stwierdziło naruszenia art. 9 kpa i art. 8 kpa przez organ pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika bowiem, że do [...] strona pobierała zasiłek okresowy, a zasiłek stały mógł być przyznany dopiero po uzyskaniu przez stronę orzeczenia o niepełnosprawności i to od miesiąca złożenia wniosku wraz z wymaganymi dokumentami, a nie od chwili ustalenia stopnia niepełnosprawności; taka zasada obowiązuje bowiem przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych w oparciu o ustawę z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. z 2013 r. Dz. U. poz. 1456 z późn. zm ), która jednakże w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Kolegium wyjaśniło, że nie uwzględniło wniosku strony o przeprowadzenie rozprawy i przesłuchanie pracownika organu pierwszej instancji, gdyż nie przyspieszyłoby to, ani nie uprościło postępowania, wymóg przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie nie wynika również z przepisu prawa (art. 89 § 1 kpa ). Kolegium uznało, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do jej merytorycznego rozpatrzenia, bez konieczności przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przesłuchanie świadka- Kierownik OPS G. Wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom Kolegium, wcześniej pobierał już zasiłek stały i nie miał problemu z wypłatą zaległych świadczeń od dnia orzeczenia o niepełnosprawności. Stwierdził, że na tej podstawie mógł przypuszczać, że tym razem procedura będzie taka sama, tym bardziej, że przepisy prawa nie uległy zmianie. Zdaniem skarżącego zmieniła się tylko interpretacja prawa, ale o tym nie został poinformowany, w przeciwieństwie do innych klientów pomocy społecznej. Stwierdził, że postawa zaprezentowana przez pracowników organu pierwszej stanowi rażące pogwałcenie zasady zaufania do organu i zasady praworządności, gdyż wyczekiwanie na popełnienie błędu przez osobę zainteresowaną wsparciem, jest niedopuszczalne. Zaakcentował, że na organie pierwszej instancji ciążył prawny obowiązek informowania strony postępowania o zmianie interpretacji przepisów, pomimo, że same przepisy nie uległy zmianie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazało, że z wyjaśnień organu I instancji, uzupełnionych na wezwanie Kolegium w piśmie z dnia [...] wynika, że w przeszłości D.B. posiadał orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym z dnia [...] Nr [...] wydane na okres od dnia [...] do dnia [...] i na tej podstawie był uprawniony do zasiłku stałego z mocy decyzji z dnia [...] Nr [...] w okresie od dnia [...] do dnia [...]. W okresie od dnia [...] do dnia [...]- na mocy orzeczenia z dnia [...] Nr [...] - skarżący miał orzeczony lekki stopień niepełnosprawności, zatem nie kwalifikował się do przyznania mu zasiłku stałego. Następnie orzeczeniem z dnia [...] Nr [...] skarżący został ponownie zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym do dnia [...], a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...]. Wobec powyższego Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wyjaśniło, że wprawdzie skarżący już wcześniej legitymował się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym, to jednakże orzeczenie z dnia [...] nie jest jego kontynuacją, gdyż wcześniejsze orzeczenie wydane było na okres od dnia [...] do dnia [...], a obecnie stwierdzona niepełnosprawność istnieje od dnia [...] i została orzeczona do dnia [...]; w okresie od dnia od dnia [...] do dnia [...] skarżący miał orzeczony lekki stopień niepełnosprawności. Odnośnie uwag dotyczących pracowników organu pierwszej instancji Kolegium wyjaśniło, że nie ma wpływu na dobór tych osób oraz sposób ich pracy. Za wykonywanie obowiązków pracowniczych odpowiedzialni są bezpośredni przełożeni osób zatrudnionych w organie pierwszej instancji oraz ich pracodawca. Na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. pełnomocnik skarżącego wnosił i wywodził jak w skardze oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Skarżący również wskazał na zaniedbania ze strony organu I instancji, który zmienił dotychczasową praktykę nie informując go o tym. Przedłożył również adresowane do niego pismo OPS G. z dnia [...] zawierające wykaz dat i kwot podjętych przez skarżącego w kasie OPS zasiłków stałych w okresie od [...] do [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. Z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2012 r. poz. 570 ze zm. - dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Należy zauważyć, że podstawę prawną przyznania świadczenia w postaci zasiłku stałego stanowi ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm - dalej "ups"). Organy obu instancji prawidłowo ustaliły sytuację rodzinną i materialną skarżącego, która stanowiła przesłankę do przyznania zasiłku stałego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stwierdziło, że w przypadku rozpatrywanej sprawy nie można mówić o kontynuacji świadczenia w postaci zasiłku stałego, a zatem zasiłek stały winien być wypłacony od miesiąca, w którym został złożony kompletny wniosek. D.B. w złożonej skardze stwierdził, że wcześniej już pobierał zasiłek stały i nie był poinformowany przez organ I instancji o zmianie interpretacji przepisów w zakresie przyznawania i wypłaty tego świadczenia, a skutkiem działania pracowników organu nie wypłacono mu tego świadczenia od [...] tj. od początku niepełnosprawności zgodnie z orzeczeniem z dnia [...] nr [...] wydanym przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy sprawa z wniosku skarżącego, z dnia [...] o przyznanie zasiłku stałego była nową sprawą, czy też stanowiła ona kontynuację podejmowanych przez skarżącego czynności związanych z ustaleniem stopnia jego niepełnosprawności. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ups, zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Stosownie natomiast do art. 6 pkt 1 ups całkowita niezdolność do pracy oznacza całkowitą niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo zaliczenie do I lub II grupy inwalidów lub legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Zgodnie z art. 102 ust. 1 ups, świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Pomoc społeczna może zostać również udzielona z urzędu (art. 102 ust. 2 ups). W art. 106 ust. 1 ups ustawodawca postanowił, że przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 106 ust. 3 ups, świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku, gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednoznacznie, że świadczenia pieniężne z pomocy społecznej nie mogą być przyznawane za okres wcześniejszy niż miesiąc złożenia wniosku. Reguła zawarta w ww. art. 106 ust. 3 ustawy znajduje zastosowanie do sytuacji, gdy wniosek strony o przyznanie określonego świadczenia jest pierwszym wnioskiem wszczynającym postępowanie, nie ma natomiast zastosowania w przypadku wniosku o kontynuację świadczenia (zob. wyrok WSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 530/10, wyrok WSA z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 108/09; wyrok WSA z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 312/08; wyrok WSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 317/08; wyrok WSA z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/GI 732/07, opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Pogląd ten zdaje się akceptować również W.Maciejko dodając, że rola świadczeń z pomocy społecznej jest zapewnienie bieżącej i adekwatnej do sytuacji osobistej pomocy w pokonywaniu trudności życiowych (W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 410-411). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela powyżej przedstawiony pogląd, ponieważ wynika on zarówno z wykładni językowej art. 106 ust. 3 ups, jak i z wykładni funkcjonalnej, zgodnie z którą podstawowym zamierzeniem świadczeń z zakresu pomocy społecznej pozostaje zaspokojenie aktualnych potrzeb bytowych osób pozostających w trudnej sytuacji życiowej, o czym stanowi wprost art. 2 ust. 1 ups. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że organy administracyjne orzekające w sprawie miały możliwość przyznania skarżącemu zasiłku stałego, począwszy od miesiąca [...], to jest od miesiąca, w którym skarżący złożył wniosek o zasiłek stały. Z niespornego stanu faktycznego wynika, że w przeszłości D.B. posiadał orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym z dnia [...] Nr [...] wydane na okres od dnia [...] do dnia [...] i na tej podstawie był uprawniony do zasiłku stałego z mocy decyzji z dnia [...] Nr [...] w okresie od dnia [...] do dnia [...]. Potwierdzeniem tego faktu jest przedłożone na rozprawie pismo z dnia [...]. Skarżący nie zaprzeczył, że okresie od dnia [...] do dnia [...]- na mocy orzeczenia z dnia [...] Nr [...] miał on orzeczony lekki stopień niepełnosprawności, zatem nie kwalifikował się do przyznania mu zasiłku stałego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, również, że w dniu [...] skarżący złożył do protokołu wniosek o pomoc w formie zasiłku stałego od miesiąca [...] zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] nr [...] załączonym do wniosku. Z aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia [...] podpisanego przez skarżącego (karta 10- 14 akt administracyjnych) wynika, że skarżący został poinformowany "o treści art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w związku z treścią wniosku i faktem, iż organ nie został uprzedzony o zamiarze starania się przez stronę o świadczenie". Orzeczeniem z dnia [...] Nr [...] skarżący został ponownie zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym do dnia [...], a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...]. Zdaniem Sądu zasadnie organ I instancji decyzją z dnia [...] w punkcie pierwszym odmówił D.B. przyznania zasiłku stałego od dnia [...] do dnia [...], w punkcie drugim przyznał D.B. zasiłek stały od dnia [...] do dnia [...] w kwocie [...] zł miesięcznie. Bezzasadne było żądanie skarżącego przyznania mu zasiłku stałego od [...]. Nie można bowiem uznać, że zgłaszanie organowi pogarszającego się stanu zdrowia jest równoznaczne z wnioskiem o przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku stałego. Zaakceptowanie poglądu skarżącego w tej materii byłoby nie tylko sprzeczne z wykładnią językową oraz funkcjonalną art. 106 ust. 3 ups, ale nadto mogłoby doprowadzić do powstania na szeroką skalę wątpliwości odnośnie momentu zainicjowania postępowania o przyznanie pomocy społecznej. Tymczasem dla pewności obrotu prawnego określenie momentu wszczęcia każdego postępowania administracyjnego, czy też sądowego ma niebagatelne znaczenie odnośnie jego przebiegu oraz wyniku końcowego i dlatego w każdym przypadku musi ono zostać ustalone w sposób nie budzący wątpliwości, a nie przy zastosowaniu preferowanej dla jednej ze stron wykładni przepisów prawa. Zasady przyznawania zasiłku stałego muszą być jednakowe i jednolite dla wszystkich przypadków, których ten rodzaj świadczenia może dotyczyć. W przeciwnym wypadku powstawałoby niczym nieuzasadnione i niesprawiedliwe różnicowanie podopiecznych, korzystających z tej formy pomocy a to w konsekwencji oznaczałoby naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W toku rozpoznania sprawy nie stwierdzono również istotnego naruszenia prawa procesowego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd uznał bowiem, że postępowanie administracyjne przeprowadzono przy uwzględnieniu zasad ogólnych wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze przytoczone wyżej wywody, a przede wszystkim ustalony w tej sprawie stan faktyczny Sąd stwierdził, że organ odwoławczy przytoczył pełną podstawę prawną wydanej decyzji, jak również, w sposób wyczerpujący, wyjaśnił zastosowanie tychże przepisów. Reasumując, poczynione w tej sprawie ustalenia faktycznie i prawne, dokonane przez organ administracji publicznej, wynikały z prawidłowej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i były zgodne z przepisami prawa materialnego obowiązującymi w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Z tych względów - zdaniem Sądu - skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. im