IV SA/Gl 332/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi S.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta C. odmówił S.Z. świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad bratem oraz składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne opłacanej za osoby pobierające specjalny zasiłek opiekuńczy. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 1 ust. 2 i 3, art. 2 pkt 2, art. 3, art. 16a ust. 1, ust. 2-7, art. 20 ust. 2i 3, art. 23 ust. 1-4, art. 24 ust. 1, 2, 2a, 3 i 4, art. 25 ust. 1, art. 26 ust.1 i 2 oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych(t.j. Dz. U. 2006r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013r. poz. 3, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012r. poz. 959), art. 2 ust. 2, art. 4 pkt 2 lit.w, art. 6 ust. 2a, art. 16 ust. 6b, art. 18 ust. 5a ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r. Nr 205 poz. 1585 ze zm.) oraz art. 66 ust. 1 pkt 28, art. 73 ust. 10, art. 75 ust. 11, art. 81 ust. 8 pkt 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008r. Nr 164 poz. 1027). W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że postępowanie wszczęte zostało na wniosek strony, która wystąpiła o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki na bratem. Z ustaleń organu wynikało, dochód rodziny wnioskodawcy, w tym jego żony oraz brata, w roku 2012r wyniósł 17 360,44 zł, co w przeliczeniu na osobę wynosi 482,23 zł miesięcznie. Dochód rodziny nie przekraczał zatem wskazanego w art. 16a ust 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium dochodowego. Ustalono nadto, że brat wnioskodawcy, Z.Z. legitymuje się orzeczeniem o trwałej niezdolności do pracy i trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji orzeczonej przez lekarza orzecznika ZUS w C. w dniu [...]r. Wnioskodawca natomiast wykonywał wyłącznie krótkotrwałą pracę zarobkową w 2007r., co wynika z raportu Powiatowego Urzędu Pracy. Z tej przyczyny, zdaniem organu nie jest możliwe, by zaprzestanie wykonywania pracy zarobkowej było spowodowane koniecznością opieki nad bratem. Organ zauważył, że sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną nie uzasadnia jeszcze przyznania świadczenia lecz muszą zostać spełnione inne warunki, a w tym rezygnacja z pracy osoby, która taką opiekę świadczy. W odwołaniu od opisanej decyzji strona nie zgodziła się z zarzutem braku rezygnacji z pracy z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem. Odwołujący dokonał wykładni terminu "rezygnacja" korzystając w tym celu ze słownika poprawnej polszczyzny i wskazał, że jest to zrzeczenie się czegoś, odstąpienie od czegoś bądź wycofanie się z czegoś. Zakwestionował również, by pomiędzy jego rezygnacją z pracy a podjęciem opieki nad bratem nie występował związek przyczynowy. Oświadczył, że wyłącznym powodem jego rezygnacji z zatrudnienia i jego niepodejmowania w określonym czasie było sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym. Zauważył, że spełnia wszystkie wymagane ustawą przesłanki, o czym świadczy jego dochód i pozytywna opinia środowiskowa. Podniósł, że żądanie od niego świadectwa pracy zgodnego z datą uzyskania niepełnosprawności brata nie jest logiczne, gdyż 16 lat temu jego brat był osobą częściowo samodzielną mimo, że orzeczenie o niepełnosprawności już posiadał. [...], na które choruje jest chorobą postępującą, a jego demencja pogarszała się. Obecnie jego samodzielność wynosi 0 w skali Barthel. Odwołujący zauważył, że domaga się przyznania świadczenia, które stanowi rekompensatę od Państwa dla osób opiekujących się członkami rodziny i w ten sposób wywiązuje się z opieki nad obywatelem. Wskazał, że jest właśnie taką osobą, która odciąża państwowy budżet. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...]r. nr [...] działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił brzmienie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych zaznaczając, że niespełnienie chociażby jednego z wymienionych w tym przepisie warunków nie pozwala organowi na przyznanie wnioskowanego świadczenia. Oceniając stan faktyczny sprawy stwierdzono, że odwołujący jest osobą, na której ciąży wobec niepełnosprawnego brata obowiązek alimentacyjny, co pozwala przyjąć, że mógłby uzyskać prawo do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego. Należy jednak ocenić, czy spełnia również pozostałe, wymagane prawem przesłanki. Organ podzielił ustalenia organu I instancji, co do wysokości dochodu rodziny odwołującego i tym samym przyznał, że spełniony został warunek kryterium dochodowego. Wobec legitymowania się przez brata odwołującego orzeczeniem o całkowitej niezdolności do samodzielnej egzystencji wydanego w dniu [...]r. uznano również za spełniony warunek posiadania przez osobę, nad którą sprawowana jest opieka, orzeczenia o niepełnosprawności wymaganego w treści art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odnosząc się natomiast do przesłanki w postaci rezygnacji opiekuna osoby niepełnosprawnej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad tą osobą Kolegium wskazało, że odwołujący wykonywał ostatnią pracę przez krótki okres czasu w 2007r. W związku z powyższym nie można uznać, by spełniony został ten ostatni warunek wymagany do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach S.Z. zakwestionował stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że w początkowej fazie choroby brata wystarczała pomoc jego matki. Jednak z biegiem czasu brat jego stawał się coraz mniej samodzielny i matka po dwóch udarach, chorująca na [...] nie była już w stanie sprawować tej opieki. Skarżący zaznaczył, że rodzaj choroby, na którą cierpi jego brat, jest chorobą postępującą. W związku z tym skarżący w 2007r. zrezygnował z pracy na rzecz całkowitej opieki nad bratem. Stwierdził, że żaden przepis nie wymaga rezygnacji z pracy zarobkowej w terminie uzyskania stopnia niepełnosprawności. Może to nastąpić w dowolnym momencie. W przypadku skarżącego rezygnacja z pracy nastąpiła z tytułu konieczności opieki nad bratem. Skarżący oświadczył, że różnica czasowa pomiędzy jego rezygnacją z pracy w celu opieki na niepełnosprawnym a złożeniem wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy wynika z jego braku wiedzy o takim świadczeniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowo prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm. ) sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana w ramach przysługujących sądom administracyjnym kompetencji wykazała że wniesiona skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji stanowiła norma prawna zawarta w art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 139, poz. 992 ze zm.; obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz.1456, dalej "ustawa"). Powołany przepis został wprowadzony na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) i obowiązuje od dnia 1 stycznia 2013r. Przepisy ustawy nowelizującej, obok dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowanego w art. 17 ustawy wprowadziły nowy rodzaj świadczenia - specjalny zasiłek opiekuńczy. Świadczenie to – w brzmieniu ustawy na dzień wydania zaskarżonej decyzji - przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami - konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 16a ust. 1 ustawy). Słusznie zatem zauważył organ odwoławczy, że skuteczność ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy wymaga spełnienia łącznie następujących przesłanek: 1) wnioskodawca musi być osobą, na której z mocy prawa ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej opieki; 2) wnioskodawca musi zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osoba legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji; 3) łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy. W związku z brakiem sporu, co do spełnienia się w stanie faktycznym sprawy przesłanek opisanych w pkt 1 i 3 Sąd odniósł się wyłącznie do kwestii rezygnacji skarżącego z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom skarżącego, rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej stanowiąca warunek sine qua non uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest tożsama z niepodejmowaniem zatrudnienia. Rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wymagana w art. 16a ust. 1 ustawy wiąże się z wcześniejszym zakończeniem trwającego stosunku pracy lub wykonywania innej pracy zarobkowej (w tym pozarolniczej działalności gospodarczej, zgodnie z art. 3 pkt 22 u.ś.r.), powiązanym z celem, jakim jest sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną legitymującą się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności bądź znacznym stopniu niepełnosprawności. Konieczne jest zatem istnienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, bądź inną pracą zarobkową, a koniecznością sprawowania opieki. Dla oceny tego związku istotne są okoliczności i powody rezygnacji z zatrudnienia oraz czas w jakim rezygnacja następuje. W aktualnym stanie prawnym osoba uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego musi zrezygnować z zatrudnienia z własnego wyboru w określonym ustawą celu, a przez rezygnację z zatrudnienia nie można w związku z tym rozumieć niepodejmowania zatrudnienia (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2014r. sygn. akt I OSK 269/14). Z chwilą wejścia w życie art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych interpretacja zapisu jej ustępu pierwszego budziła wątpliwości. Można przyznać rację skarżącemu, że sądy administracyjne podejmowały próbę zrównania obu przesłanek – niepodejmowania zatrudnienia i rezygnacji z niego. Jednakże od momentu obowiązywania ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), co miało miejsce w dniu 15 maja 2014 r., wykładnia taka byłaby wykładnią contra legem. W art. 17 pkt 2 tego aktu ustawodawca jednoznacznie wskazał, iż jego wolą jest traktować obie przesłanki odrębnie, wprowadzając w życie dwa warunki - pierwszy w postaci niepodejmowania zatrudnienia i innej pracy zarobkowej oraz drugi w postaci rezygnacji z zatrudnienia, jako warunki uzyskania prawa do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego dopiero od dnia 1 stycznia 2015r. (art. 26 ustawy z o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów). Sąd podziela w pełni pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych co do tego, że wymagany dla spełnienia się przesłanki rezygnacji z zatrudnienia związek przyczynowy wymaga określonego związku czasowego pomiędzy decyzjami podejmowanymi przez sprawującego opiekę. Aspekt czasowy, w tym wypadku, sprowadza się do stwierdzenia, że rezygnacja z zatrudnienia miała miejsce w okresie, gdy po stronie osoby wymagającej opieki istniał już stan niepełnosprawności, o którym mowa w przepisie art. 16a ust. 1 powołanej ustawy. Aby można było przyznać stronie skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy, organy administracyjne musiałyby stwierdzić, że zachodzi wyraźny i bezpośredni związek czasowy i przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną legitymującą się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności bądź o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem ustalenia organów nie zmierzały w tym kierunku. W uzasadnieniu zaskoczonej decyzji stwierdzono jedynie, że "wnioskodawca ostatnio wykonywał pracę zarobkową przez krótki okres czasu w roku 2007". Zdaniem Sądu ani fakt wykonywania pracy przez skarżącego "przez krótki okres czasu", ani też wykonywanie jej w stanie faktycznym sprawy w 2007r. nie stanowi jednoznacznej przesłanki negatywnej lecz wymaga niezbędnych dodatkowych ustaleń. Po pierwsze ustawodawca nie uzależnił możliwości przyznania uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego od długości zatrudnienia poprzedzającego rezygnację z tego zatrudnienia. Po drugie, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie widzi też powodu, by odmowa przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego wynikać mogła z faktu rezygnacji z pracy w formie umowy zlecenia w okresie późniejszym, niż ustalenie stopnia niepełnosprawności jego brata. Jak wynika z art. 3 pkt 22 ustawy, zatrudnienie lub inna praca zarobkowa oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Umowa zlecenia jest zatem jedną z form wykonywania pracy zarobkowej, z której rezygnacja upoważnia do wystąpienia o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ustawodawca nie ograniczył nadto terminu "rodzaj zatrudnienia czy wykonywanej pracy" pod względem długości czasu obowiązywania umów, na podstawie których są one wykonywane. Przesłanka rezygnacji z zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej zamieszczona w art. 16a ust. 1 ustawy nie została także obwarowana limitem czasu, w jakim miałaby się spełnić w stosunku do uzyskania przez osobę wymagającą opieki orzeczenia o niepełnosprawności. Związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej wynikać ma natomiast z ratio takiej życiowej decyzji. Sąd podziela w pełni pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do tego, że aspekt czasowy w tym wypadku sprowadza się do stwierdzenia, że rezygnacja z zatrudnienia miała miejsce w okresie, gdy po stronie osoby wymagającej opieki istniał stan niepełnosprawności, o którym mowa w przepisie art. 16a ust. 1 powołanej ustawy, co w praktyce w zasadzie odnosi się do dowolnego momentu w okresie od daty powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności do dnia złożenia wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Go 506/13, publ. CBOSA). Brak jest nadto podstaw prawnych do stwierdzenia, że wystąpienie o przyznanie świadczenia pieniężnego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną jest obowiązkiem osoby sprawującej opiekę nad taką osobą. Opiekun może decyzję taką podjąć w czasie właściwym ze swojego punktu widzenia. Może decyzji takiej nie podejmować w ogóle, godząc swoje obowiązki zawodowe ze sprawowaniem opieki, względnie sprawować ją bez udziału środków z budżetu państwa. Z akt sprawy wynika wyłącznie, że skarżący był aktywny zawodowo w okresie od czerwca do września 2007r. Natomiast niepełnosprawność w stopniu znacznym brata skarżącego datuje się stycznia 1998r. Organ odwoławczy zaprzeczając spełnieniu się w sprawie przesłanki w postaci rezygnacji z zatrudnienia opiekuna osoby niepełnosprawnej wyprowadził swoje twierdzenie z nieistniejącego w ustawie warunku. Uznał bowiem, że wykonywanie pracy zarobkowej trwało krótko. W związku z tym w rzeczywistości nie zbadał, czy zaprzestanie wykonywania pracy na umowę zlecenia pozostawało w związku przyczynowym ze sprawowaniem opieki. Nie ustalił, jaka była przyczyna zakończenia umowy zlecenia, czy była to umowa na czas określony, czy też umowa ta została rozwiązana przez którąś ze stron i z jakiego powodu. Organ nie odniósł się do twierdzeń skarżącego o postępującym charakterze choroby jego brata i również w tym kierunku nie dokonał żadnych ustaleń. Tymczasem skarżący wskazywał, że przez pewien czas opiekę nad chorym wykonywała jego matka, co mogłoby być przyczyną podjęcia przez skarżącego pracy. Decyzja nie zawierająca odniesienia się do całości stanu faktycznego ustalonego w sprawie nie odpowiada wymaganiom, o których mowa w art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a. i może zostać uznana za rozstrzygnięcie o charakterze arbitralnym. W ponownym postępowaniu, dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego, organ będzie miał na uwadze stanowisko Sądu zaprezentowane w powyżej przedstawionych rozważaniach. Przeprowadzi wskazane dowody, a w tym przesłucha matkę skarżącego na okoliczność kto z członków rodziny skarżącego sprawował opiekę nad niepełnosprawnym Z.Z. w latach poprzedzających rok 2007, a kto w roku 2007r. Przesłucha przede wszystkim skarżącego dążąc do wyjaśnienia, czy poza pracą na umowę zlecenia w czerwcu 2007r. w okresie wcześniejszym wykonywał pracę zarobkową, jaki miała charakter umowa zlecenia (terminowa czy bezterminowa) zawarta w czerwcu 2007r. i z jakiej przyczyny została zakończona we wrześniu 2007r. Zwróci się nadto do zleceniodawcy, A (k. 6 akt administracyjnych) o informacje dotyczące charakteru umowy zlecenia zawartej ze skarżącym i przyczyn jej zakończenia. W oparciu o tak zgromadzony materiał dokona ponownej oceny przesłanki w postaci rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej uwzględniając, że przesłanka ta jest spełniona, gdy zachodzi wyraźny i bezpośredni związek czasowy i przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną legitymującą się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności bądź o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mając na względzie dostrzeżone uchybienia Sąd uznaje za konieczne uwzględnić skargę. Wskutek błędnej interpretacji przesłanek wymaganych w treści art. 16a ust. 1 ustawy organy nie ustosunkowały się do całości materiału sprawy i nie poddały go należytej ocenie. Rolą organu odwoławczego będzie rozważyć, czy uzupełnienia materiału dowodowego dokona w trybie art. 136 k.p.a. Skoro skarga okazała się skuteczna orzeczono na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c", jak w sentencji.