IV SA/Gl 335/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. sprawy ze skargi L.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] odmówił przyznania L.K. dodatku mieszkaniowego z powodu nadwyżki powierzchni mieszkaniowej przekraczającej dopuszczalną normę wynikającą z art. 5 ust.5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania strony decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymało w mocy tą decyzję. Pismem z dnia [...] r. (data wpływu do organu [...] r.) strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu wniosku stwierdziła, iż żąda wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, pkt 5 , pkt 7 i pkt 8 k.p.a. Powołała się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach uchylające decyzje Kolegium dotyczące utrzymania w mocy decyzji odmawiających przyznania dodatku mieszkaniowego. Do wniosku dołączyła kserokopie dokumentów dotyczących sytuacji dochodowej i mieszkaniowej rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] odmówiło wznowienia postępowania w sprawie w/wym. decyzji Prezydenta Miasta B. L. K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku stwierdziła, iż w całości podtrzymuje swoje stanowisko, które zawarła we wniosku o wznowienie postępowania z [...] r. Wskazała, że powołuje się na przesłankę wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...]: 1/ uchyliło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] dotyczącą odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, 2/ w formie postanowienia wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Nr [...] dotyczącą odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Decyzją Nr [...] wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło odmówić uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Nr [...] dotyczącą odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie w przypadkach opisanych w pkt. 1 – 8 tegoż przepisu. Organ podniósł, iż po zapoznaniu się z wnioskiem strony o wznowienie i analizie akt sprawy stwierdził, iż nie zaszła żadna z wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. przesłanek do wznowienia postępowania. W szczególności odnosząc się do powołanych przez stronę przesłanek wznowienia podano iż : 1/ nie zostało stwierdzone w postępowaniu karnym, że dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności są fałszywe, 2/ nie wyszły na jaw nowe istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a jedynie WSA w Gliwicach odmiennie od organów obu instancji w postępowaniu dotyczącym innej decyzji ocenił sytuację faktyczną przy ustalaniu składu rodziny ,a przedstawione przez stronę kserokopie dokumentów nie dotyczą nowych okoliczności istotnych dla sprawy, 3/ wyłącznym powodem uchylenia decyzji Kolegium przez WSA w Gliwicach była błędna interpretacja przez Kolegium przepisów prawa, w szczególności art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zauważono , iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w powołanym przez stronę wyroku z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt IV SA/GL 534/07 stwierdził, iż uchyla decyzje obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, iż Sąd uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Nie powołał się natomiast na art. 145 § 1 pkt 1 lit. b dotyczący uchylenia decyzji w wyniku stwierdzenia przez Sąd, iż nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Uzasadnienie wyroku Sądu dotyczy również błędnej interpretacji przez Kolegium przepisów. Ponieważ błędna interpretacja przepisów przez organ administracji publicznej nie jest ustawową przesłanką do wznowienia postępowania, brak jest podstaw do wznowienia postępowania. Podkreślono przy tym, iż wyrok Sądu wiąże organ administracji publicznej jedynie w sprawie, będącej przedmiotem orzekania Sądu (dotyczącej konkretnej decyzji), a zatem nie można uznać, iż rozstrzygnięcie Sądu ma dla innych spraw moc zagadnienia wstępnego, 4/ nadto decyzje obu instancji nie zostały wydane w oparciu o inne decyzje lub orzeczenia sądu, które zostały następnie uchylone. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy L. K. stwierdziła, iż sprawa winna zostać rozpatrzona na podstawie przepisów art. 151 § 1, pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1, 5, 7 i 8, art. 146 § 1 i 2, art. 149 § 2 k.p.a. Powołała się na szereg orzeczeń NSA dotyczących postępowania wznowieniowego oraz wyroki WSA w Gliwicach dotyczące jej skarg na decyzje dotyczące odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego na inne okresy. Podała, iż WSA w Gliwicach w dwóch wyrokach orzekł w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.. Podniosła, że WSA w Gliwicach w dwóch wyrokach orzekł w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 k.p.a., gdyż dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe i wskazała na zapisy: w wyroku z 10 stycznia 2008 r. (strona 12) i w wyroku z 16 maja 2008 r. (strona 5). Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r. ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowiło utrzymać w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] dotyczącą odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że w decyzji z dnia [...] r. odniósł się do wszystkich przesłanek wznowienia postępowania i stwierdziło, iż żadna z nich nie występuje w przedmiotowej sprawie. Podniesiono, że strona we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wskazała na przesłanki wymienione w art. 145 § 1 w punktach 1, 5, 7 i 8, a w szczególności na stwierdzenie w wyrokach WSA w Gliwicach, iż decyzję wydano w oparciu o fałszywe okoliczności faktyczne istotne dla sprawy. Kolegium odnosząc się do zapisów zawartych w w/wym. uzasadnieniach wyroków Sądu podniosło, iż na stronie 12 wyroku z 10 stycznia 2008 r. WSA w Gliwicach stwierdził, że "konkludując, Wojewódzki Sad Administracyjny wyraża pogląd, wedle którego do kręgu osób stale zamieszkujących i gospodarujących z osobą ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, które wywodzą swe prawa do zamieszkania w lokalu objętym wnioskiem o przyznanie tego świadczenia z prawa tej osoby, w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm./ mogą należeć osoby bez względu na stosunek pokrewieństwa lub powinowactwa łączący je z wnioskodawcą, w tym osoby pozostające z nim w faktycznym związku bez względu na ich płeć. A skoro tak , to zapadłe w sprawie decyzje okazały się chybione, przeto nie mogły pozostać w obrocie prawnym. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy właściwy organ uzna za przesądzone w sprawie spełnienie kryterium powierzchni lokalu wymagane przez omawiana ustawę. Wobec tego wyjaśni tylko czy osiągnięty został warunek dochodowy. Pozytywny wynik tego ustalenia skutkować będzie wydaniem decyzji o przyznaniu skarżącej dodatku mieszkaniowego na żądany okres". Natomiast na stronie 5 wyroku z 16 maja 2008 r. Sąd stwierdził, iż pominięto poruszoną w wyroku z 10 stycznia 2008 r. sygn. akt IV SA/GL 534/07 "kontrowersyjną problematykę związaną z występującymi tendencjami do porównywania różnych nieformalnych związków z instytucją małżeństwa. Ustalenie istnienia przesłanek z art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie wymaga bowiem badania charakteru więzi łączących osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy z innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi. Natomiast ustalenie, czy te przesłanki ustawowe występują, należy do organów administracyjnych. Od prawidłowego przeprowadzenia przez nie postępowania wyjaśniającego zależy, czy dodatki mieszkaniowe będą wypłacane wyłącznie osobom do tego uprawnionym z woli ustawodawcy. W obecnej sprawie ustalenia organów administracyjnych wskazują na spełnienie kryterium powierzchni lokalu wymagane przez ustawę o dodatkach mieszkaniowych. Wyjaśnienia wymaga właściwie tylko kwestia dochodów omawianego gospodarstwa domowego. Ponieważ nie była ona dotąd rozważana zasadne jest, by nastąpiło to przed organem I instancji.". Organ orzekający podkreślił, że w obu wyrokach Sąd nie odwoływał się do przepisu art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, ale do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części. Gdy zaś ustali istnienie przesłanek z art. 156 k.p.a., wówczas stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Stąd też zdaniem organu Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał w powołanych wyrokach na przesłankę wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. ani na inne przesłanki wznowienia postępowania. W bardzo obszernej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca L.K. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Zarzuciła organowi naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a to art. 7, art. 8, art. 145 § 1 pkt 1 ,5, 7 i 8, art. 146 § 1 i 2 , art. 154 § 1 i art. 155. Nadto zarzuciła obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oraz art. 2 i 32 Konstytucji RP, a także art. 5 ust. 3 i art. 6 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz Rezolucji Parlamentu Europejskiego w sprawie homofonii w Europie. W skardze podnosiła, iż dodatku mieszkaniowego odmówiono jej twierdząc, że związki homoseksualne nie otrzymują dodatku mieszkaniowego. Stwierdziła, iż uchybiła terminowi do wniesienia skargi na decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] r. Nr [...]. Natomiast w sprawach dotyczących dodatku mieszkaniowego na inny okres uzyskała dwa korzystne wyroki WSA w Gliwicach. W oparciu o te wyroki zostały jej przyznane dodatki mieszkaniowe. Podała, iż jej wniosek o wznowienie postępowania jest zasadny, albowiem składając wniosek w dniu [...] r. po raz pierwszy przedstawiła dowody wskazujące na to, że prowadzi 2-osobowe gospodarstwo domowe. Zacytowała również szereg orzeczeń Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i .Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach dotyczących zasad prowadzenia postępowania administracyjnego oraz przeciwdziałaniu dyskryminacji. W odpowiedzi na skargę organ orzekający w sprawie wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżąca podtrzymała dotychczas prezentowane stanowisko. W piśmie tym powoływała się m.in na przepisy prawa europejskiego zakazujące wszelkiej dyskryminacji, snując obszerne rozważania na ten temat. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotowa skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek z przyczyn w niej nie podniesionych. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, iż skarżąca pismem z dnia [...] r. (data wpływu do organu – [...]r.) wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. nr [...] dotyczącą odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Pismo to dotyczy wznowienia postępowania z powodów podanych w art. 145 § 1 pkt 1, 5,7 i 8 k.p.a.. W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż art. 16 k.p.a. wyraża zasadę trwałości decyzji administracyjnych. W konsekwencji uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Przepisy dotyczące przywołanych instytucji mają charakter szczególnej i zupełnej regulacji prawnej, która tylko w drodze wyjątku i w ściśle określonych przypadkach pozwala na wzruszenie decyzji ostatecznej i jako takie nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Skarżąca jako podstawę wznowienia w tej sprawie wskazała przepis art. 145 § 1 pkt 1, 5, 7 i 8 k.p.a.. Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie m.in. w przypadku: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Przepis art. 148 § 1 k.p.a. normuje kwestie trybu i terminu wniesienia podania w sprawie wznowienia postępowania, stanowiąc, iż podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Z przytoczonego uregulowania wynika zatem, iż strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Strona musi więc udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Organ orzekający w sprawie obowiązany jest z urzędu zbadać zachowanie tego terminu. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych. Uchybienie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest zaś podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania - art. 149 § 3 k.p.a.. Dlatego też, aby strona mogła wnieść te omawiane podanie ze skutkiem prawnym, winna udowodnić okoliczności wskazujące na dotrzymanie tych terminów, a organ natomiast winien dokonać swobodnej oceny tych dowodów. Przenosząc powyżej naprowadzone rozważania ogólne na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż organ orzekający w istocie nie ustalił w rozpoznawanej sprawie kiedy skarżąca dowiedziała się o okolicznościach stanowiących jej zdaniem podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na które powołała się w swoim wniosku.. Organ w tej mierze nie zawarł jakichkolwiek rozważań zarówno w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. Stąd też uprawnionym jest wniosek, iż organ wbrew ciążącym na nim obowiązkom naruszył przepisy prawa procesowego, a to artykuły 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a.. Organ orzekający nie wyjaśnił bowiem między innymi w jakim terminie skarżąca dowiedział się o istnieniu okoliczności na które powołuje się we wniosku, w tym nowych okoliczności (nowym dowodzie) w postaci uzasadnień wyroków WSA w Gliwicach o sygn. akt IV SA/Gl 534/07 oraz IV SA/Gl 1147/07 (organ nie zbadał kiedy stronie doręczono wspomniane uzasadnienia wyroków), a co za tym idzie nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, czy przedmiotowy wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego został złożony w terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a.. Stąd też skoro w oparciu o materiał zgromadzony w aktach administracyjnych nie sposób ocenić, czy skarżąca zachowała termin określony w art. 148 § 1 k.p.a., nie sposób też ocenić, czy organ w ogóle był uprawniony do merytorycznego rozpoznania jej wniosku. Dlatego też Sąd nie odniósł się do konkretnych zarzutów przedmiotowej skargi, uznając powyższe za przedwczesne w sytuacji, gdy w sprawie nie zbadano w ogóle, czy skarżąca zachowała termin określony w art. 148 § 1 k.p.a., Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ja poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ orzekający powinien zwrócić się do skarżącej o udzielenie niezbędnych informacji oraz podjąć ewentualnie inne kroki, celem ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości, czy przedmiotowy wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego został złożony w terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a..