IV SA/Gl 34/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. ze skargi R. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Pismem z dnia [...] r. Wójt Gminy L. zwrócił się do Starosty Powiatu [...] z wnioskiem o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu R. Sz., powołując się na art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.jedn Dz.U z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.) W piśmie tym wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 ust. 1 wymienionej powyżej ustawy dwukrotnie wezwano dłużnika – R. Sz. do zgłoszenia się w Ośrodku Pomocy Społecznej w L. w celu przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego oraz złożenia oświadczenia majątkowego. Dodano, że adresat odebrał pisma w dniu 4 lutego 2010 r. i w dniu 3 marca 2010 r., nie zgłaszając się jednak w wyznaczonym terminie, przez co uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego. Wezwania zawierały pouczenia o konsekwencjach niestawiennictwa. W związku z powyższym złożony został do Prokuratury Rejonowej w W. wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 Kodeksu karnego oraz niezbędny stał się niniejszy wniosek. Starosta [...] zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy kategorii B, informując go jednocześnie o prawie do wypowiedzenia się, co do zebranych w sprawie dowodów oraz ustaleń organu (pisma z dnia 31 marca oraz 14 kwietnia 2010 r.), a następnie decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o zatrzymaniu R. Sz. prawa jazdy kategorii B. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wobec niezgłoszenia się do Ośrodka Pomocy Społecznej zastosowano art. 5 ust. 3 cytowanej ustawy, a orzekający organ przychylił się do wniosku Wójta Gminy L. uznając, że spełnione zostały wszystkie warunki obligujące urząd do zatrzymania prawa jazdy. W wyniku złożenia odwołania przez pełnomocnika R. Sz., w którym zarzucono organowi naruszenie przepisów procedury administracyjnej tj. art. 7, art.8 i art. 14 Kodeksu postępowania administracyjnego, Starosta [...], działając na podstawie art. 132 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił swoją decyzję z dnia [...] r. w sprawie zatrzymania prawa jazdy kategorii B R. Sz. W uzasadnieniu wyjaśnił że pomimo iż zobowiązany dłużnik nie stawił się na wezwanie organu, czym uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego i odebrania oświadczenia majątkowego, to jednak w sprawie należy przeprowadzić postępowanie w celu wnikliwego rozważenia okoliczności podanych w odwołaniu. Z treści odwołania wynika bowiem, że strona pojęła pracę zarobkową dzięki czemu uzyskuje dochody umożliwiające w sposób regularny i terminowy łożenie na utrzymanie swojego dziecka, co może prowadzić do umorzenia niniejszego postępowania jako bezprzedmiotowego. Wobec jednak braku dowodów w tej materii, niezbędne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Po wystosowaniu do zobowiązanego pisma wzywającego do złożenia wyjaśnień w sprawie, następnie Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. ponownie orzekł o zatrzymaniu R. Sz. prawa jazdy kategorii B (nr [...]). W podstawie prawnej decyzji przywołano ponownie art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w związku z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). W uzasadnieniu po przedstawieniu dotychczasowego postępowania w sprawie stwierdzono, przywołując przepisy art. 5 ust. 2, ust. 3 i wreszcie ust. 5 ustawy, że wobec potwierdzenia spełnienia wymaganych przesłanek należało orzec jak w sentencji. Zobowiązany, pomimo odebrania wezwań, nie zgłosił się w siedzibie organu, co może być potraktowane jako odmowa lub uniemożliwienie wykonania prawem przewidzianych czynności. Dodał, iż okoliczności podane przez pełnomocnika w odwołaniu nie znalazły potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ. Strona pomimo wezwań, nie stawiła się, nie złożyła wyjaśnień i nie podjęła żadnych starań by udowodnić okoliczności dające podstawę do umorzenia niniejszego postępowania. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik R. Sz. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zarzucił tej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8 i art. 14 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie słusznego interesu obywatele z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich istotnych faktycznych okoliczności sprawy, poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób pogłębiający brak zaufania do organów Państwa oraz prowadzenie postępowania w sposób mało wnikliwy, z uwagi nie niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym powodów nieuregulowania wszystkich zobowiązań alimentacyjnych. W uzasadnieniu wyjaśnił, że organ prowadzący postępowanie ograniczył się jedynie do wezwania skarżącego do złożenia oświadczenia, nie ustalając, czy skarżący pracuje czy też prowadzi działalność gospodarczą, oraz czy płaci alimenty bezpośrednio czy przez komornika. Pomimo zaskarżenia poprzedniej decyzji, Starosta ponownie postanowił o zatrzymaniu prawa jazdy, pomimo iż dalej nie poczynił żadnych ustaleń w sprawie. Tymczasem sprawa karna została odroczona do czasu rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie ojcostwa przed Sądem Rejonowym w W. Dodał, że zobowiązany uregulował część alimentów za okres objęty zaskarżeniem. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Podniesiono, że w zakresie regulacji zawartej w art. 5 ust. i ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów aktualna pozostaje linia orzecznicza ukształtowana na bazie regulacji zawartej w art. 4 ust. 3 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Wskazano, że przy rozstrzyganiu sprawy zatrzymania prawa jazdy właściwy organ zobowiązany jest do ustalenia czy zachodzą w sprawie przesłanki z art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i oceniono, że w niniejszej sprawie przesłanki te zostały spełnione. Strona, jako dłużnik została dwukrotnie wezwana do zgłoszenia się do Ośrodka Pomocy Społecznej w L. celem przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego oraz złożenia oświadczenia majątkowego, jednakże nie stawiła się w urzędzie. W ocenie organu odwoławczego słusznie zatem orzekł organ pierwszej instancji. W skardze do sądu administracyjnego, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając organowi błąd w ustaleniach faktycznych mający istotny wpływ na zapadłe orzeczenie, polegający na przyjęciu, że R.S. jest zobowiązany do świadczeń alimentacyjnych. W uzasadnieniu skargi dodał, że orzeczenie, w postaci wyroku zaocznego zobowiązującego go do płacenia alimentów, zostało zaskarżone w formie sprzeciwu i obecnie toczy jest w tym zakresie postępowanie przed Sądem Rejonowym w W., gdzie trwa także postępowanie o ustalenie ojcostwa. Dodał, że postępowanie karne w zakresie zarzutu nie alimentacji zostało, w związku ze złożonym sprzeciwem, zawieszone. W ocenie pełnomocnika skarżącego, do czasu zakończenia postępowania o ustalenie ojcostwa R. Sz. i toczącej się sprawy o alimenty, brak jest podstaw do przyjęcia, że jest on zobowiązany do świadczenia alimentacyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zwróciło uwagę, że zgodnie z aktualnym poglądem judykatury (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach – sygn. akt IV SA/Gl 735/08) przy rozstrzyganiu tego rodzaju spraw starosta (prezydent miasta) zobowiązany jest do ustalenia, czy zachodzą przesłanki z art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, które uzasadniają wystąpienie z wnioskiem przez organ właściwy dłużnika. W przedmiotowej sprawie takie przesłanki zaistniały, zaś pełnomocnik skarżącego nie przedstawił jakichkolwiek dowodów, na które powołuje się w treści skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia cie ustawy z dnia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji ostać się nie mogą. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organów stanowi przepis art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.jedn. Dz.U z 2009, Nr 1, poz. 7 ze zm.). Regulacja ta przewiduje możliwość wydania przez starostę decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. Podstawą wszczęcia w tym zakresie postępowania jest wniosek właściwego organu, zaś przesłanki uzasadniające wystosowanie takiego wniosku wymienia art. 5 ust. 3 tej ustawy. W szczególności wniosek taki jest uzasadniony, jeśli dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub odmówi złożenia oświadczenia majątkowego. Wskazać trzeba, że wymieniona powyżej ustawa zastąpiła wcześniej obowiązującą ustawę z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej, w której zawarta była podobna regulacja. Zgodność art 5 tej ostatniej ustawy była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 22 września 2009 r. – sygn. akt P 46/07 orzekł, iż art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z motywów wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że zdaniem Trybunału, kwestionowana regulacja art. 5 ustawy z 2005 r. narusza w szczególności zasady sprawiedliwej procedury. Brak stosownego trybu odwoławczego sprawia bowiem, że wniosek właściwego organu dotyczący zatrzymania prawa jazdy może mieć charakter nie dość zweryfikowany, a nawet – arbitralny. Ewentualna kontrola sądowoadministracyjna decyzji starosty o zatrzymaniu dłużnikowi alimentacyjnemu prawa jazdy nie obejmuje zasadności merytorycznej wniosku. Z brzmienia przepisu wynika związanie starosty tym wnioskiem i sąd administracyjny nie bada też merytorycznej decyzji starosty w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Stąd też Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 5 ustawy jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Nadto Trybunał uznał, że jest ona także niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji z powodu sprzeczności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, jako że zatrzymanie prawa jazdy w celu zapewnienia skuteczności w egzekwowaniu należności alimentacyjnych, z zasady nie może doprowadzić do takiego skutku, skoro aktywność zawodowa (potencjalna bądź realna) łączy się z posiadaniem prawa jazdy. Zdaniem Trybunału, kwestionowana regulacja nie może również zostać uznana za niezbędną w tym znaczeniu, że przymuszenie do realizacji obowiązków alimentacyjnych nie byłoby możliwe przy zastosowaniu mniej uciążliwych dla zobowiązanego do ich wykonywania środków. Wymieniony wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł już po wejściu w życie ustawy z 2007 r., stąd na marginesie Trybunał zauważył, że ustawa ta mieści w art. 5 ust. 3 pkt 3, ust. 5 i ust. 6 unormowania analogiczne do zawartych w art. 5 kwestionowanej (a już nie obowiązującej ) ustawy z 2005 r. W związku z wymienionym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w judykaturze zarysowały się dwa poglądy, gdy idzie o zakres stosowania art. 5 ust. 5 ustawy z 2007 r., na gruncie którego zapadła zaskarżona decyzja. Mianowicie, w ocenie niektórych składów orzekających, organ właściwy do wydania decyzji o zatrzymaniu dłużnikowi alimentacyjnemu prawa jazdy, winien wpierw ustalić, czy w sprawie zaistniały przesłanki z art. 5 ust. 3 ustawy, bowiem sam wniosek organu jest jedynie podstawą prowadzenia postępowania i nie zwalnia starosty od przeprowadzenia postępowania dowodowego i oceny materiału (tak m. in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 735/08 i z dnia 26 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 443/10). Takie stanowisko częściowo uwzględnia powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego, a mianowicie, gdy idzie o wymogi sprawiedliwej procedury z art. 2 Konstytucji. W orzecznictwie zaprezentowany został także dalej idący pogląd. W wyroku z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 333/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że jest uprawniony do orzekania o niekonstytucyjności przepisu rangi ustawowej i odmowy zastosowania niezgodnego z Konstytucją przepisu art. 5 ust. 5 ustawy z 2007 r. z uwagi na przywołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r., w którym zauważono, że przepis ten zawiera normę analogiczną do zamieszczonej w uznanym za niekonstytucyjny przepisie art. 5 ustawy z 2005 r. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 22 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 706/10 opowiedział się za drugim (bardziej radykalnym) stanowiskiem. Skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że w każdym przypadku skarga musiałaby odnieść skutek. Organy administracji ograniczyły się bowiem do stwierdzenia faktu złożenia wniosku o zatrzymanie skarżącemu prawa jazdy. Pomimo, iż w wyniku odwołania złożonego w stosunku do pierwszej decyzji organu pierwszej instancji, organ ten korzystając z art. 132 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił swoją decyzję, zauważając braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, to jednak jego dalsze postępowanie nie doprowadziło do wnikliwego rozważenia okoliczności podanych w tym odwołaniu i nie doprowadziło do jednoznacznego ustalenia czy strona pojęła pracę zarobkową dzięki czemu uzyskując dochody będzie w stanie łożyć na utrzymanie swojego dziecka. Nie wyjaśniono także w najmniejszym stopniu kwestii bezsporności alimentacji. Za przyjęciem takiego sposobu rozstrzygnięcia niniejszej – tzn. uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia celem ustalenia zasadności zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu - przemawia także przygotowana nowelizacja art. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, która obowiązywać będzie od dnia 1 stycznia 2012 zł. Obecne brzmienie art. 5 ust. 3 przewiduje w przypadku uniemożliwiania przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego skierowanie do starosty wniosku o zatrzymanie prawa jazdy, (co spotkało się z krytyką Trybunału Konstytucyjnego) , zaś nowelizowana wersja tego przepisu przewiduje wszczęcie przez organ właściwy postępowania dotyczącego uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Z kolei o zatrzymanie prawa jazdy (ust. 5 tego przepisu) występuje starosta dopiero na podstawie wniosku złożonego po uzyskaniu przez tę decyzję przymiotu ostateczności. Nowelizacja przepisów będących podstawą orzekania organów w niniejszej sprawie uwzględniła wskazania zawarte w wymienionym powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, co oznacza, że zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu jest możliwe, ale po przeprowadzeniu wnikliwego i dokładnego postępowania administracyjnego, w celu potwierdzenia faktu uchylania się zobowiązanego od świadczeń alimentacyjnych. Z tych wszystkich względów sąd administracyjny stwierdził, że decyzje organów obydwu instancji zapadły z naruszeniem prawa procesowego, co miało wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie o uchyleniu obydwu decyzji oparto na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji po myśli art. 152 cytowanej ustawy. O kosztach postępowania sądowego nie rozstrzygnięto, bowiem nie został złożony w tym zakresie odpowiedni wniosek. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji w świetle powyższych wskazań sądu administracyjnego powinien przeprowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a także uwzględnić wymieniona powyżej zmianę przepisów.