IV SA/Gl 340/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi W. D. na uchwałę Radu Miejskiej w Krzepicach z dnia 29 grudnia 2015 r. nr 14.144.2015 w przedmiocie określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić skarżącemu kwotę 300 złotych (słownie: trzysta złotych 00/100) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Rada Miejska w Krzepicach w dniu 1 grudnia 2015r. działając na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 1515) podjęła uchwałę Nr 13.118.2015 w sprawie ustalenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji dotyczących budowy biogazowni w Krzepicach przy ul. Dąbrowskiego. W jej § 1 ustalono podmiotowy zakres konsultacji wskazując, że uczestniczyć w nich będą mieszkańcy trzech osiedli – Krzepice "Stare Miasto", Kuźniczka, Kuków oraz jednego sołectwa - Zajączki Pierwsze. Uchwała ta weszła w życie z dniem jej podjęcia. Odrębną uchwałą z dnia 29 grudnia 2015r. Nr 14.144.2015 określono zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy Krzepice. W dniu 11 stycznia 2016r. W. D. wezwał Radę Miejską w Krzepicach do usunięcia naruszenia prawa dokonanego jego zdaniem w obu uchwałach – z dnia 1 grudnia 2015r. a także z dnia 29 grudnia 2015r. Odnosząc się do uchwały z dnia 1 grudnia 2015r. wskazał, iż naruszenie prawa polegało na wyłączeniu od udziału w konsultacjach części mieszkańców Gminy Krzepice, co stoi w sprzeczności z art. 5a ustawy o samorządzie gminnym. Jego zdaniem jedynym kryterium uprawniającym do udziału w konsultacjach na mocy tego przepisu jest pozostawanie mieszkańcem gminy. Zawężanie kręgu osób uprawnionych do udziału w konsultacjach jest zatem sprzeczne w przywołaną regulacją. W jego opinii dla osiągnięcia stanu zgodnego z prawem do udziału w konsultacjach Rada powinna dopuścić wszystkich mieszkańców. Podniósł, że planowana inwestycja oddziałuje na środowisko naturalne całej gminy, a także poza jej granicami. Brak jest więc racji, by konsultacje ograniczać jedynie do części mieszkańców. Podkreślił, że decyzje o uwarunkowaniach środowiskowych inwestycji i pozwolenie na budowę biogazowni wydane zostały w latach 2010 i 2011 bez zapewnienia udziału społeczeństwa w sprzeczności z obowiązującymi przepisami. Dodatkowo zakwestionował kolejność podejmowanych przez Radę Miejską uchwał w sprawach konsultacji podnosząc, że dopiero po podjęciu uchwały z dnia 1 grudnia 2015r. odnoszącej się do konkretnego przedmiotu konsultacji, organ przystąpił do uregulowania ich generalnych zasad i trybu. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Miejska w Krzepicach uchwałą z dnia 10 lutego 2016r. nr 15.145.2016 odmówiła jego uwzględnienia w odniesieniu do "usunięcia naruszenia interesu prawnego uchwałą Rady Miejskiej w Krzepicach z dnia 29 grudnia 2015r. Nr 14.144.2015". Uzasadniając swoje stanowisko Rada przedstawiła wyłącznie polemikę z argumentami odnoszącymi się do uchwały z dnia 29 grudnia 2015r. Nr 14.144.2015. Nie odpowiedziano natomiast w żadnej mierze na zarzuty sformułowane w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa w stosunku do uchwały z dnia 1 grudnia 2015r. nr 13.118.2015. W dniu 26 lutego 2016r. W. D. złożył w Urzędzie Miejskim w Krzepicach skargę na obie uchwały stanowiące przedmiot wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wnosząc o stwierdzenie ich nieważności zarzucił obu uchwałom rażące naruszenie prawa. W ramach zarzutów dotyczących uchwały z dnia 1 grudnia 2015r. podniósł, że zawężenie kręgu osób uprawnionych do udziału w konsultacjach naruszało interes prawny mieszkańców gminy. Inwestycja jaką jest budowa biogazowni jest przedsięwzięciem oddziałującym na mieszkańców całej gminy, a nie jedynie poszczególnych jej miejscowości, gdyż przykładowo rozdeszczowanie pofermentu będącego produktem biogazowni zakwalifikowanej jako przedsięwzięcie znacząco oddziałujące na środowisko będzie mogło mieć miejsce na terenie całej gminy. Z tych przyczyn, zdaniem skarżącego, gmina dokonująca wyłączenia części mieszkańców uprawnionych do udziału w konsultacjach narusza interes prawny skarżącego. Bezprawnie bowiem uniemożliwia dokonanie wszechstronnej oceny inwestycji i zapoznanie się z opinią całej społeczności gminnej. Tak jak w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżący wskazał, że w ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 5a ustawy o samorządzie gminnym nie mieści się zawężanie kręgu osób uprawnionych do udziału w konsultacjach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego wskazano, że przeprowadzenie konsultacji tylko na części terytorium gminy wynikało z zasięgu oddziaływania inwestycji ograniczonego do określonego obszaru. Zdaniem organu przeprowadzenie konsultacji lokalnych nie wpływa na wyznaczony w art. 5a ust. 2 zakres podmiotowy konsultacji. Zarzucono skarżącemu, że nie wykazał, by jego własny interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone zaskarżoną uchwałą. Zamieszkuje na terenie objętym konsultacjami, a zatem mógł brać w nich udział. Po otrzymaniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozdzielił do odrębnego rozpoznania sprawę dotyczącą skargi na uchwałę z dnia 29 grudnia 2015r. nr 14.144.2015 nadając jej odrębną sygnaturę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Na podstawie art. 1 § 1 i art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) – dalej P.p.s.a., obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane z zakresu administracji publicznej. Sądy administracyjne nie działają jednak z urzędu lecz wyłącznie w sprawach zainicjowanych skargą legitymowanego do tego podmiotu. Postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest bowiem bezwzględnie na zasadzie skargowości. Uprawnienie do wniesienia skargi na akt samorządu terytorialnego obok organów nadzoru przyznane zostało w ustawach ustrojowych określonym tam podmiotom. Przepisy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 446), art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 814) , a także art. 90 § 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie wojewódzkim (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 486) wyznaczają podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy (powiatu, województwa) w sprawie z zakresu administracji publicznej". W przeciwieństwie do organu nadzoru, którego uprawnienia do zaskarżenia aktów samorządu terytorialnego nie zostały ograniczone żadnym warunkiem, wniesienie skargi przez podmiot, o którym mowa w wymienionych przepisach ustaw ustrojowych wymaga wyprzedzenia sui generis środkiem odwoławczym określonym przez ustawodawcę, jako "wezwanie do usunięcia naruszanie prawa". Jak z powyższego wynika, skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. w pierwszej kolejności obliguje sąd administracyjny do zbadania warunku formalnoprawnego - istnienia "uprzedniego, bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia". W przypadku braku spełnienia tego warunku Sąd obowiązany byłby do odrzucenia skargi. Jak wynika z akt sprawy, przed wniesieniem skargi W. D. wyczerpał tryb wezwania do usunięcia naruszenia, o czym świadczy jego pismo skierowane do Rady Miejskiej w Krzepicach z datą wpływu do organu - 12 stycznia 2016r. Na wezwanie to w rzeczywistości nie otrzymał odpowiedzi. W takim przypadku ustawodawca traktuje skargę jako skutecznie wniesioną, jeżeli następuje to w ciągu 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Skargę wniesiono do organu w dniu 26 lutego 2016r., a więc z zachowaniem terminu. Tym samym wymóg formalny do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w postaci wyprzedzenia jej bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia został spełniony. W następstwie pozytywnego ustalenia w tym zakresie Sąd przystąpił do zbadania legitymacji skargowej skarżącego. Przewidziana w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym instytucja skargi na uchwałę organu gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, stanowiąca dopełnienie środków nadzoru, stwarza możliwość ochrony interesów prawnych i uprawnień różnych podmiotów w takich sytuacjach, w których nie są one chronione w inny sposób w trybie procedury administracyjnej lub cywilnej przez kontrolę sądu administracyjnego lub powszechnego. W instytucji tej połączono kryteria dwu odrębnych konstrukcji prawnych wyznaczających zakres kontroli sądu administracyjnego nad działalnością uchwałodawczą organów gmin - niezgodność uchwały z prawem i równocześnie negatywne następstwa w sferze prawnej (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia lub interesu prawnego) konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1994r. sygn. W 5/9 publ. OTK 1994r. cz. II poz. 44 i z dnia 4 listopada 2003r. sygn. SK 30/02 publ. OTK - A 2003/8/84, a także M. Bogusz, Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, "Państwo i Prawo" z 1994 r., z. 12, s. 64 czy postanowienie SN z dnia 3 września 1998 r., sygn. III RN 52/98, OSNP 1999 r., nr 9, poz. 296). Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, trzeba dowieść, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawną, z którego wywodzi on swój interes prawny. Podstawą interesu prawnego są przepisy prawa materialnego, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki, gdyż interes prawny skarżących, o którym mowa w art. 101 u.s.g. jest kategorią normatywną z zakresu prawa materialnego. Jego źródło stanowi norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Teza o wywodzeniu interesu prawnego z prawa materialnego, będącego jego źródłem, poprzez wskazanie stosunków między adresatami regulacji materialnoprawnej utrwalona jest w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 września 2008r. sygn. SK 76/06 publ. OTK-A 2008/7/121, a także wyroki NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1749/07, LEX nr 470930 czy z dnia 15 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1788/07, LEX nr 463973). Przepisy prawa procesowego stanowią podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego lub uprawnienia tylko wtedy, gdy występuje bezpośredni związek z autorytatywną konkretyzacją uprawnienia lub obowiązku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012r. sygn. II OSK 790/12 publ CBOS). Co ważne, dla istnienia legitymacji skargowej, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny nie jest jeszcze wystarczające "mieć interes prawny", gdyż konieczne jest nadto, by ten interes został bezpośrednio i realnie naruszony. Skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała, upoważniając do udziału w konsultacjach jedynie część mieszkańców gminy uniemożliwia dokonanie wszechstronnej oceny inwestycji i zapoznanie się z opinią całej społeczności gminnej, co narusza jego interes prawny. Bezsporne jest przy tym, że skarżący należy do grupy mieszkańców, do których konsultacje były adresowane. Ani w skardze ani w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skierowanego do Rady Miejskiej w Krzepicach skarżący nie odwołał się do normy prawnej, która kształtowałaby tak pojęty interes skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny badając legitymację skargową W. D. również nie znalazł przepisów prawa, które przyznawałyby ochronę interesu skarżącego przedstawionego jako prawo do wszechstronnej oceny inwestycji i zapoznanie się z opinią całej społeczności. Dokonując analizy art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzić należy, że z przepisu tego nie wynika prawo podmiotowe do żądania przeprowadzenia fakultatywnych konsultacji. Przepis ten natomiast wyraźnie określa adresata konsultacji zarówno obligatoryjnych (przewidzianych ustawą) jak i fakultatywnych. Jest bowiem adresowany zarówno do organów gminy jak i do mieszkańców gminy. Regulacja ta tworzy po stronie mieszkańca gminy, mieszkańca określonego obszaru jak i określonej grupy społecznej prawo do wyrażenia swojej opinii w ważnych dla gminy sprawach (por. Ustawa o samorządzie gminnym Komentarz z odniesieniami do ustawy o samorządzie powiatowym i wojewódzkim. Pod red. Prof. Romana Hausera i prof. Zbigniewa Niewiadomskiego Wydawnictwo CB Beck Warszawa 2011 str. 67). Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy skarżący należał do adresatów konsultacji, a więc jego bezpośredni interes prawny w postaci uprawnienia do wyrażenia swojej opinii w tej formie prawnej nie został naruszony. Oceniając tak sprecyzowane uprawnienie skarżącego Sąd uznaje za słuszne odwołać się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, które w pełni podziela, a zgodnie z którym istotą konsultacji jest uzyskanie obrazu poglądów mieszkańców danej wspólnoty samorządowej, a nie indywidualnych jednostek (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 518/14 publ. CBOSA). Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny, cele konsultacji w państwie demokratycznym są bardzo zbliżone co celów referendum, o którym mowa m.in. w art. 170 Konstytucji RP. Trybunał uznał, że adresatami praw i obowiązków wynikających z art. 170 ustawy zasadniczej jest nie tylko ustawodawca i organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego ale także każdy z obywateli ze względu na to, iż przepis ten statuuje polityczne prawo obywatelskie do czynnego udziału w sprawowaniu władzy publicznej za pomocą demokracji bezpośredniej o "nastawieniu lokalnym" . Prawo to jest prawem politycznym, o którym mowa w art. 62, rozdziale II Konstytucji, wywodzone jest jednak także z art. 4 ust. 2, art. 16 ust. 1 i 2 Konstytucji. Prawo wynikające z art. 170 Konstytucji ma na poziomie lokalnym szerszy zakres. Przysługuje ono zawsze członkom wspólnoty, ilekroć tylko zachodzi potrzeba wypowiadania się o istotnych sprawach dotyczących tej wspólnoty – niezależnie od tego, czy i w jakim zakresie ustawa to prawo doprecyzowuje. Prawo do wypowiadania się w drodze konsultacji, które wprawdzie formalnie nie wiążą w sposób zupełny organów, ze względu na swoją wagę polityczną i swoją reprezentatywność ma doniosłe znaczenie. Obliguje pod względem prawnym w ten sposób, iż niezastosowanie się do ważnego i rozstrzygającego pytania wyniku konsultacji wymaga podania uzasadnienia (por. wyrok TK z dnia 26 lutego 2003r. sygn. K 30/02 publ. OTK ZU 2003 Nr 2A poz. 16). Zdaniem Sądu przedstawione rozważania pozwalają uznać, że po stronie skarżącego istniał prawnie zagwarantowany interes do udziału w konsultacjach jakie zostały przeprowadzone na mocy uchwały z dnia 1 grudnia 2015r. Nr 13.118.2015 w sprawie ustalenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji dotyczących budowy biogazowni w Krzepicach przy ul. Dąbrowskiego. Skarżący nie zdołał jednak wykazać, by interes ten został realnie naruszony treścią zaskarżonej uchwały. Uchwala ta nie pozbawiła go bowiem prawa do udziału w sprawowaniu władzy w formie demokracji bezpośredniej. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a P.p.s.a, zgodnie z którym w przypadku, gdy i interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym sąd administracyjny odrzuca skargę.