IV SA/Gl 341/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi W. D. na uchwałę Rady Miejskiej w Krzepicach z dnia 1 grudnia 2015 r. nr 13.118.2015 w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami dotyczących budowy biogazowni postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić skarżącemu kwotę 300 złotych (słownie: trzysta złotych 00/100) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Rada Miejska w Krzepicach w dniu 29 grudnia 2015r. działając na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 1515) podjęła uchwałę Nr 14.144.2015 w sprawie określania zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy Krzepicach. W jej § 2 ust.1 ustalono, że uprawnionymi do udziału w nich są mieszkańcy Gminy Krzepice, a w § 2 ust. 2 określono, że konsultacje te mogą mieć charakter gminny, jeżeli przedmiot konsultacji dotyczy całego obszaru gminy lub lokalny, jeżeli przedmiot konsultacji dotyczy jedynie części mieszkańców gminy. W § 3 wskazano, że konsultacje mogą być przeprowadzone także z inicjatywy mieszkańców w ilości co najmniej 100. W § 5 uchwały zadecydowano, że konsultacje poprzedzone być powinny akcją informacyjną i przewidziano, że akcja taka może być przeprowadzona na stronie internetowej Gminy Krzepice, w BIP i na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim w Krzepicach, osiedlach i sołectwach. W § 6 uchwały wskazano, że konsultacje mogą być przeprowadzone min. w formie ankiet internetowych. W dniu 11 stycznia 2016r. W.D. wezwał Radę Miejską w Krzepicach do usunięcia naruszenia prawa dokonanego w uchwale z dnia 29 grudnia 2015r. W wezwaniu tym zakwestionował brak wyznaczenia w uchwale uprawnienia do udziału w konsultacjach wyłącznie dla pełnoletnich mieszkańców, a także ograniczenie konsultacji do części obszaru gminy. Jego zdaniem konsultacje o charakterze lokalnym pozostają w sprzeczności z art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, gdyż jedynym kryterium jest pozostawanie mieszkańcem gminy. Uznał, że liczba 100 mieszkańców uprawnionych do wystąpienia z inicjatywą konsultacji jest zbyt duża. Wskazał, że w uchwale powinno określić się termin w jakim akcja informacyjna poprzedzać powinna datę konsultacji, a także określić gwarancje systemu informatycznego, za pomocą którego głosowanie może się odbyć. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Miejska w Krzepicach uchwałą z dnia 10 lutego 2016r. nr 15.145.2016 odmówiła jego uwzględnienia. Odnosząc się kolejno do poszczególnych zarzutów wskazała, że nie jest upoważniona do ograniczenia kręgu osób uprawnionych poprzez wskazanie, że adresatami są tylko osoby pełnoletnie. Natomiast nie stanowi ograniczenia kręgu uprawnionych z mocy ustawy mieszkańców przygotowanie konsultacji o różnym zasięgu w zależności od ich przedmiotu. Rada Gminy Krzepice nie zgodziła się również z zarzutem ograniczenia liczby osób uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem inicjującym konsultacje do 100 mieszkańców stwierdzając, że określenie takich warunków należy do niej i brak jest w tym zakresie jakiegokolwiek wyznacznika w obowiązującym prawie. Wskazano nadto, że do władzy wykonawczej należy określenie sposobu wykonywania uchwał rady, a w tym ustalenie terminu akcji informacyjnej i zabezpieczenia systemu informatycznego. W dniu 26 lutego 2016r. W.D. złożył w Urzędzie Miejskim w Krzepicach skargę na uchwałę stanowiącą przedmiot wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wnosząc o stwierdzenie jej nieważności zarzucił uchwale rażące naruszenie prawa. W skardze tej sprecyzował tożsame zarzuty, jak we wniosku o usunięcie naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację przedstawioną w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dodatkowo podniósł, że zaskarżona uchwała należy do aktów prawa miejscowego, których cechą jest normowanie spraw w sposób ogólny, wyznaczający reguły postępowania, które będą stosowane zawsze wtedy, gdy zaistnieje potrzeba przeprowadzenia konsultacji bez względu na ich przedmiot. Zarzucono skarżącemu, że nie wykazał, by jego własny interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone zaskarżoną uchwałą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Na podstawie art. 1 § 1 i art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) – dalej P.p.s.a., obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane z zakresu administracji publicznej. Sądy administracyjne nie działają jednak z urzędu lecz wyłącznie w sprawach zainicjowanych skargą legitymowanego do tego podmiotu. Postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest bowiem bezwzględnie na zasadzie skargowości. Uprawnienie do wniesienia skargi na akt samorządu terytorialnego obok organów nadzoru przyznane zostało w ustawach ustrojowych określonym tam podmiotom. Przepisy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 446), art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 814) , a także art. 90 § 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie wojewódzkim (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 486) wyznaczają podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy (powiatu, województwa) w sprawie z zakresu administracji publicznej". W przeciwieństwie do organu nadzoru, którego uprawnienia do zaskarżenia aktów samorządu terytorialnego nie zostały ograniczone żadnym warunkiem, wniesienie skargi przez podmiot, o którym mowa w wymienionych przepisach ustaw ustrojowych wymaga wyprzedzenia sui generis środkiem odwoławczym określonym przez ustawodawcę, jako "wezwanie do usunięcia naruszenie prawa". Jak z powyższego wynika, skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. w pierwszej kolejności obliguje sąd administracyjny do zbadania warunku formalnoprawnego - istnienia "uprzedniego, bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia". W przypadku braku spełnienia tego warunku Sąd obowiązany byłby do odrzucenia skargi. Jak wynika z akt sprawy, przed wniesieniem skargi W.D. wyczerpał tryb wezwania do usunięcia naruszenia, o czym świadczy jego pismo skierowane do Rady Miejskiej w Krzepicach z datą wpływu do organu - 12 stycznia 2016r. Na wezwanie to udzielono odpowiedzi uchwałą z dnia 10 lutego 2016r. W takim przypadku ustawodawca traktuje skargę jako skutecznie wniesioną, jeżeli następuje to w ciągu 30 dni od dnia otrzymania stanowiska wezwanego organu. Skargę wniesiono do organu w dniu 26 lutego 2016r., a więc z zachowaniem terminu. Tym samym wymóg formalny do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w postaci wyprzedzenia jej bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia został spełniony. W następstwie pozytywnego ustalenia w tym zakresie Sąd przystąpił do zbadania legitymacji skargowej skarżącego. Przewidziana w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym instytucja skargi na uchwałę organu gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, stanowiąca dopełnienie środków nadzoru, stwarza możliwość ochrony interesów prawnych i uprawnień różnych podmiotów w takich sytuacjach, w których nie są one chronione w inny sposób w trybie procedury administracyjnej lub cywilnej przez kontrolę sądu administracyjnego lub powszechnego. W instytucji tej połączono kryteria dwu odrębnych konstrukcji prawnych wyznaczających zakres kontroli sądu administracyjnego nad działalnością uchwałodawczą organów gmin - niezgodność uchwały z prawem i równocześnie negatywne następstwa w sferze prawnej (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia lub interesu prawnego) konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1994r. sygn. W 5/9 publ. OTK 1994r. cz. II poz. 44 i z dnia 4 listopada 2003r. sygn. SK 30/02 publ. OTK - A 2003/8/84, a także M. Bogusz, Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, "Państwo i Prawo" z 1994 r., z. 12, s. 64 czy postanowienie SN z dnia 3 września 1998 r., sygn. III RN 52/98, OSNP 1999 r., nr 9, poz. 296). Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, trzeba dowieść, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawną, z którego wywodzi on swój interes prawny. Podstawą interesu prawnego są przepisy prawa materialnego, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki, gdyż interes prawny skarżących, o którym mowa w art. 101 u.s.g. jest kategorią normatywną z zakresu prawa materialnego. Jego źródło stanowi norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Teza o wywodzeniu interesu prawnego z prawa materialnego, będącego jego źródłem, poprzez wskazanie stosunków między adresatami regulacji materialnoprawnej utrwalona jest w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 września 2008r. sygn. SK 76/06 publ. OTK-A 2008/7/121, a także wyroki NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1749/07, LEX nr 470930 czy z dnia 15 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1788/07, LEX nr 463973). Przepisy prawa procesowego stanowią podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego lub uprawnienia tylko wtedy, gdy występuje bezpośredni związek z autorytatywną konkretyzacją uprawnienia lub obowiązku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012r. sygn. II OSK 790/12 publ. CBOS). Co ważne, dla istnienia legitymacji skargowej, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny nie jest jeszcze wystarczające "mieć interes prawny", gdyż konieczne jest nadto, by ten interes został bezpośrednio i realnie naruszony. Ani w skardze ani w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skierowanego do Rady Miejskiej w Krzepicach skarżący nie odwołał się do normy prawnej, która kształtowałaby interes skarżącego. W istocie nie wskazał, w czym przejawia się jego interes prawny ani też w jaki sposób został naruszony. Zauważyć tu trzeba, że brak wykazania legitymacji skargowej nie stanowi braku formalnego wymagającego wezwania o jego uzupełnienie. Jak wynika z treści skargi skarżący uznaje, że sprzeczność z prawem uchwały stanowi sama w sobie o naruszeniu jego interesu prawnego jak też interesu pozostałych mieszkańców gminy. Tymczasem skarga składana na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny nie stanowi actio popularis co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej skutecznego wniesienia. Zaskarżona uchwała reguluje kwestie związane z zasadami przeprowadzenia konsultacji społecznych. Odnosi się ona do formy wykonywania zadań samorządu gminnego. Sąd podziela pogląd wyrażony w judykaturze, iż indywidualnego interesu prawnego nie można wyprowadzać z norm o zadaniach gminy jako wspólnoty mieszkańców. Uchwała taka nie dotyczy bezpośrednich i konkretnych uprawnień lub obowiązków skarżącego, a generalnych kwestii związanych ze sposobem, formą i innymi technicznymi kwestiami związanymi z przeprowadzaniem konsultacji w różnych sprawach istotnych dla gminy lub wynikających z ustawy. Delegacja do działania rady gminy wynika z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który adresowany jest wyłącznie do władzy samorządowej. Powracając do interpretacji "interesu prawnego", który stanowi o legitymacji skargowej wynikającej z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Sąd przypomina, że interes prawny nie występuje, jeżeli nie jest aktualny lecz ewentualny i musi dotyczyć bezpośrednio podmiotu skarżącego. Zatem hipotetyczne naruszenie prawa skarżącego do udziału w konsultacjach nie może stanowić jego uprawnienia do kwestionowania zasad proceduralnych uwzględnionych w przyszłych, ewentualnych konsultacjach. Pozbawienie konkretnych uprawnień albo nałożenie obowiązków musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2010 r., sygn. akt II SA 1410/01 publ. CBOSA). Biorąc zatem pod uwagę, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały, nie mógł jej skutecznie zaskarżyć. Tym samym Sąd orzekł jak w sentencji na mocy art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a, zgodnie z którym sąd administracyjny odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. O zwrocie wpisu sądowego od skargi postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.