IV SA/Gl 360/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie: WSA Beata Kalaga –Gajewska (spr.) WSA del. Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant: sekr. sąd. Agnieszka Wita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2006 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję K. J. wnioskiem z dnia [...] 2004 r. zwróciła się do Urzędu Miejskiego Wydziału Zdrowia i Spraw Społecznych w B. o ustalenie i przyznanie jej prawa do zasiłku rodzinnego na córkę W. A. oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka, opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego oraz samotnego wychowywania dziecka. Z danych zawartych we wniosku, zaświadczeniu z dnia [...] 2004 r. o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych w roku podatkowym 2002 i oświadczeniu wynika, iż strona jest panną samotnie wychowującą córkę urodzoną w dniu [...] r., której ojciec nie uczestniczy w jej wychowaniu. Nadto, w roku podatkowym 2002 osiągnęła dochód w wysokości brutto [...] - zł. i w związku z tym dochód jej rodziny w przeliczeniu na jedną osobę stanowi kwotę [...]- zł. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], p.o. Kierownik Referatu Świadczeń Rodzinnych Wydziału Świadczeń Rodzinnych, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta B., po rozpatrzeniu wniosku strony, odmówił przyznania jej prawa do zasiłku rodzinnego i wnioskowanych dodatków. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, a jej materialnoprawną podstawę stanowił przepis art. 20 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 2 i art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5 marca 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 45, poz. 433). W jej uzasadnieniu wskazano, iż na podstawie przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że strona nie spełnia warunków do przyznania jej wnioskowanych świadczeń, bowiem zasiłek rodzinny przysługuje wówczas, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na jedną osobę nie przekracza 504, -zł., a w przypadku strony dochód ten jest wyższy i wynosi [...]- zł. W odwołaniu wniesionym w dniu [...] 2004 r. strona wyraziła niezadowolenie z otrzymanej decyzji, żądając jej uchylenia i zarzucając jej nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Nadto podniosła, sprzeczność ustaleń organu pierwszej instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego i tym samym naruszenie art. 5 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 4 i art. 23 ust. 4 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Akcentowała, iż organ pierwszej instancji winien oprzeć swoje ustalenia na wysokości dochodu osiągniętego przez nią w roku 2003, bowiem wówczas jej rodzina utraciła wszelkie dochody z powodu udzielenia jej urlopu wychowawczego przez pracodawcę i tym samym spełnia ustawowe kryterium dochodowe wymagane do przyznania jej wnioskowanych świadczeń. W związku z tym, zdaniem strony, postępowanie organu pierwszej instancji podważa fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego tj. zasadę zaufania obywatela do organu administracji i jest sprzeczne z art. 23 ust. 4 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu wskazało, iż z treści decyzji pierwszoinstancyjnej, jak też z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że sprawa strony została należycie wyjaśniona. Podniosło, iż zgodnie z treścią art. 6 ust. 1, art. 5 ust. 1 w związku z art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje osobom, jeżeli dochód ich rodziny w 2002 r. w przeliczeniu na jedną osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504, - zł. miesięcznie. Natomiast za utratę dochodu Kolegium uważa taką utratę dochodu, która nastąpiła na skutek zmiany źródła dochodu (np. zmiany zatrudnienia na inne zatrudnienie, nabycie po ustaniu zatrudnienia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, emerytury lub renty), bądź też obniżenie dochodu uzyskanego z tytułu zatrudnienia w wyniku zmiany wymiaru czasu pracy albo obniżenia wynagrodzenia w wyniku zmiany warunków wynagrodzenia wprowadzonych wypowiedzeniem zmieniającym. Zatem w przypadku udzielenia urlopu wychowawczego strona, zdaniem Kolegium, nadal pozostaje w stosunku pracy i może w każdej chwili podjąć pracę na dotychczasowych warunkach, dlatego w jej sytuacji nie można uznać, że nastąpiła utrata źródła dochodu. Tym samym strona nie spełnia przesłanek pozytywnych uprawniających ją do przyznania zasiłku rodzinnego wraz z wnioskowanymi dodatkami. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca oświadczyła, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego i domagała się jego uchylenia oraz przyznania wszystkich wnioskowanych świadczeń. Powołała się jeszcze raz na argumenty zaprezentowane w odwołaniu i stwierdziła, iż mimo posiadania źródła przychodu w postaci stosunku pracy to jednak utraciła dochód w postaci wynagrodzenia za pracę i stało się to w związku z udzieleniem jej przez pracodawcę urlopu wychowawczego, który był jej konieczny z uwagi na szczególną sytuację życiową i rolę matki samotnie wychowującej dziecko. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska i powtórzyło argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wyraziło pogląd, iż urlop wychowawczy jest szczególną formą urlopu bezpłatnego, podczas którego zachowane zostają wszelkie uprawnienia pracownicze, z wyjątkiem prawa do wynagrodzenia, a okres tego urlopu zalicza się na poczet uprawnień szczególnych, uzależnionych od faktycznego wykonywania pracy na danym stanowisku przez określony czas. Skorzystanie zatem z gwarantowanego przepisami prawa przywileju należy tylko i wyłącznie do swobodnej woli pracownika, który winien się liczyć z faktem, iż jego działanie może spowodować uszczuplenie budżetu rodziny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania administracyjnego. Stosownie do brzmienia przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie ustawa p.p.s.a., sąd ten uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w przypadku, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, w oparciu o treść art. 145 § 2 ustawy p.p.s.a., w zależności od rodzaju naruszenia, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, a przesłanką nieważności rozstrzygnięcia jest m. in. stwierdzenie, iż wydane ono zostało bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Poddawszy takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona. Bezsporny w sprawie jest fakt, że skarżąca w dniu [...] r. urodziła córkę W. i w okresie od [...] 2004 r. do [...] 2006 r., stosownie do zaświadczenia wystawionego przez zakład pracy w dniu [...] 2004 r., za zgodą pracodawcy został jej udzielony bezpłatny urlop wychowawczy (k-[...] akt administracyjnych). Nadto, z materiału dowodowego sprawy wynika jednoznacznie, iż dochód w rodzinie skarżącej za 2002 r. przekracza kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie - ustawa o świadczeniach rodzinnych. Spór pomiędzy organem odwoławczym, a skarżącą dotyczy przede wszystkim sposobu interpretacji i rozumienia wieloznacznego w języku polskim określenia pojęcia "utrata dochodu" zawartego w art. 5 ust. 4 w związku z ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca twierdziła, że ustawa o świadczeniach rodzinnych definiując pojęcie dochodu posługuje się pojęciem przychodu. Jednakże w jej sytuacji pomimo istnienia źródła przychodu, jakim jest nie rozwiązany stosunek pracy z pracodawcą to faktycznie nie ma jakiegokolwiek dochodu, co jest równoznaczne z utratą wszelkich dochodów. Z argumentacją tą nie zgodził się organ odwoławczy, który pojęcie "utrata dochodu" uzależnia od "odpadnięcia źródła", z którego był uzyskiwany i pobierany ten dochód. Zdaniem tego organu w przypadku skarżącej istnieje tylko "czasowa rezygnacja" z pobierania wynagrodzenia, poprzez fakt skorzystania przez nią z urlopu wychowawczego, co nie stanowi podstawy do obliczania jej dochodu utraconego, bowiem skarżąca pozostaje w stosunku pracy i może w każdej chwili podjąć pracę na dotychczasowych warunkach. W niniejszej sprawie, zdaniem składu orzekającego, pojęcie "utrata dochodu" powinno być interpretowane w sposób ścisły uwzględniający językowe dyrektywy wykładni prawa. Oznacza ono zatem utracenie sumy wpływów np. pieniężnych albo ich ubytek i dotyczy powstania takich okoliczności faktycznych, które uniemożliwiają matce dziecka osiąganie dochodu z tytułu zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania nad nim osobistej opieki, przy czym, chodzi tu o dochody rzeczywiste, uzyskane faktycznie, a nie dochody prawdopodobne (teoretyczne). Przyjmując, dla potrzeb niniejszej sprawy, taki sposób rozumienia tego pojęcia Sąd kierował się między innymi językową regułą interpretacyjną, w myśl której, wykładni prawa należy dokonywać na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów, dotyczących określonej sprawy, a nie tylko na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od obowiązujących przepisów innych ustaw, co prowadzi to do braku aprobaty stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na to, iż sprawy polityki prorodzinnej i zasad pomocy materialnej zostały określone w art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, iż "Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych". Konstytucja RP, nakazując władzom publicznym uwzględnianie interesów (dobra) rodziny określa zatem normę prawną, którą należy uwzględniać przy ustalaniu treści aktów rangi ustawowej. Nie bez znaczenia jest umieszczenie tej normy w rozdziale pierwszym Konstytucji RP, poświęconym podstawowym zasadom ustroju, jak i to, że okazywana pomoc dla rodzin w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietnych i niepełnych, ma mieć charakter "szczególny", a więc wykraczający poza zakres zwykłej pomocy dla osób utrzymujących dzieci. Jednocześnie, między innymi na podstawie Konwencji o Prawach Dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych w dniu 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1999 r., Nr 120, poz. 526 ze zm. Dz. U. z 2000 r., Nr 2, poz. 11), ustawodawca został zobowiązany do kierowania się interesem dziecka jako wartością nadrzędną we wszystkich działaniach dotyczących dzieci. Konwencja ta mówi, iż w celu zagwarantowania i popierania praw zawartych w niniejszej konwencji Państwa-Strony będą okazywały odpowiednią pomoc rodzicom oraz opiekunom prawnym w wykonywaniu przez nich obowiązków związanych z wychowywaniem dzieci oraz zapewnią rozwój instytucji, zakładów i usług w zakresie opieki nad dziećmi (art. 18 ust. 2). Nadto Państwa-Strony, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielały, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań (art. 27 ust. 3). Powołana Konwencja obowiązuje od dnia 7 lipca 1991 r. i została ratyfikowana przez Rzeczypospolitą Polską w dniu 30 września 1991 r. (por. oświadczenie rządowe z dnia 30 września 1991 r. w sprawie ratyfikacji przez Rzeczpospolitą Polską Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych z dnia 20 listopada 1989 r. - publ. Dz. U. Nr 120, poz. 527). Realizując konstytucyjne zadania państwa, zobowiązania międzynarodowe oraz kierując się dobrem dziecka ustawodawca jasno określił, iż celem ustawy o świadczeniach rodzinnych jest udzielanie pomocy materialnej osobom (i ich rodzinom) o niskich dochodach. Stosownie zatem do treści art. 4 ust. 1 i art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka i wraz z nim mogą być przyznane dodatki z tytułu urodzenia dziecka, opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego oraz samotnego wychowywania dziecka. W zaistniałym stanie faktycznym rozpatrywana sprawa musi być oceniana z punktu widzenia skuteczności realizacji nadrzędnych celów ustawy o świadczeniach rodzinnych polegających na wspieraniu rodziny w realizacji jej funkcji opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej, chociaż przyznawanie wymienionych w niej świadczeń rodzinnych ustala się zasadniczo na podstawie rzeczywistej wartości dochodu uzyskiwanego przez daną osobę (jej rodzinę) w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 października 2001 r., sygn. akt K 12/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 213). W związku z tym ograniczenie prawa do zasiłku rodzinnego może być wyłącznie uzależnione od rzeczywistej sytuacji materialnej danej rodziny. Jednakże w okresie od dnia 1 maja 2004 r. dnia 31 sierpnia 2005 r. prawo do tych świadczeń rodzinnych ustala się na podstawie dochodu uzyskiwanego przez rodzinę w roku kalendarzowym 2002 (por. art. 5 ust. 1 w związku z art. 47 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych), ale w tym przypadku także chodzi o dochody rzeczywiste, faktycznie uzyskane, a nie dochody prawdopodobne (teoretyczne). Dodać trzeba, iż powołanemu celowi ustawy o świadczeniach rodzinnych mają również służyć obowiązujące od dnia 1 stycznia 2004 r. zmiany przepisu art. 186 Kodeksu pracy odnośnie udzielania urlopu wychowawczego, wprowadzone ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 213, poz. 2081). Zgodnie z jego § 1 zdanie pierwsze pracownik zatrudniony co najmniej 6 miesięcy ma prawo do urlopu wychowawczego w wymiarze do 3 lat w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 4 roku życia. Zatem istotą i celem urlopu wychowawczego jest stworzenie pracownikowi korzystnych warunków do sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem w sytuacji trudności z połączeniem obowiązków opiekuńczych z obowiązkami zawodowymi. Urlop ten powoduje tylko czasowe zawieszenie obowiązku świadczenia pracy po stronie pracownika, zaś po stronie pracodawcy stwarza obowiązek zatrudniania i świadczenia wynagrodzenia, ale dopiero z chwilą podjęcia przez pracownika faktycznego zatrudnienia (por. art. 22 § 1 K.p.). Tym samym w okresie przebywania na urlopie wychowawczym pracownik nie uzyskuje dochodu pieniężnego, czyli faktycznie go traci. Jednak skorzystanie matki z prawa do bezpłatnego urlopu wychowawczego nie może wywoływać żadnych negatywnych skutków dla niej i dziecka w postaci np. pozbawienia prawa do świadczeń określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych również z uwagi na cel tej ustawy. Mając na uwadze powyższe, nie można podzielić argumentacji organu odwoławczego, iż "odpadnięcie dochodu" z powodu czasowej rezygnacji z zatrudnienia nie jest tożsame z "utratą dochodu" w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sytuacja pomniejszenia wpływów pieniężnych ma tu rzeczywiście miejsce, bowiem wcześniej pracująca zawodowo matka nie osiąga dochodu z powodu osobistej opieki nad dzieckiem spowodowanej koniecznością jego samodzielnego wychowywania. Odmienna interpretacja tej sytuacji byłaby zaprzeczeniem idei ustanowienia prawa do bezpłatnego urlopu wychowawczego oraz opiekuńczej roli Państwa wobec matki i dziecka zagwarantowanej w Konstytucji RP, a także powołanej i ratyfikowanej Konwencji o Prawach Dziecka. Zaprezentowany pogląd zyskał również aprobatę ustawodawcy, który z dniem 1 września 2005 r. wprowadził w życie art. 27 pkt 2 lit. j ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732) i dodał pkt 23 lit. a do art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazujący, iż utrata dochodu to także utrata dochodu spowodowana uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego. Reasumując powyższe rozważania, za w pełni uzasadniony należy uznać zarzut skargi, bowiem dokonana przez organy odwoławczy ocena bezspornego stanu faktycznego, mającego miejsce w rozpoznawanej sprawie, zdaniem składu orzekającego, narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na jej wynik. Poczynione rozważania uwzględnione zostaną przez ten organ przy ocenie spełnienia przez skarżącą przesłanek do nabycia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania przez nią z urlopu wychowawczego w 2004 r. i to na podstawie art. 5 ust. 1 i 4 w związku z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz istnienia przesłanek określonych w art. 6-11 a tej samej. Nadmienić trzeba, iż istotnym w sprawie jest wzięcie również pod uwagę przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który nakłada na rodziców dziecka obowiązek utrzymania niepełnoletnich dzieci. Konstytucja RP zakazuje bowiem zwalniania członków rodziny z ciążących na nich obowiązków alimentacyjnych poprzez utworzenie systemu zasiłków rodzinnych (art. 18, art. 71, art. 30 i art. 47 Konstytucji RP oraz por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt K 16/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 51). W tym stanie rzeczy, mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.