IV SA/Gl 373/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi A. M. na akt Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie z zakresu prawa o ruchu drogowym – opłaty za wydanie karty pojazdu 1) uchyla zaskarżony akt; 2) zasądza od Prezydenta Miasta G. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] A.M. zwrócił się do Prezydenta Miasta G. z wnioskiem o zwrot części opłaty uiszczonej przez niego za wydanie karty pojazdu samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] tj. zwrot różnicy pomiędzy wpłaconą przez niego kwotą 500 zł. a kwotą 75 zł. określoną w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury wraz z odsetkami. W piśmie z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta G. wskazał, że do dnia 14 kwietnia 2006 r. wysokość opłaty za kartę pojazdu określał § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28.07.2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz.1310). Następnie podniósł, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. została ustalona nowa opłata za kartę pojazdu w wysokości 75 zł., która obowiązuje od dnia 15 kwietnia 2006 r. Podkreślił, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28.07.2003 r., do momentu utraty mocy obowiązującej w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, był przepisem ważnym i obowiązującym i do dnia wejścia w życie nowego rozporządzenia oplata za kartę pojazdu pozostawała bez zmian, a pobierane wcześniej opłaty na podstawie wyżej wymienionego przepisu były opłatami należnymi. W związku z tym organ wskazał, że wnioskowany przez A.M. zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu nie jest uzasadniony. Kolejnym pismem z dnia [...] A.M. wezwał Prezydenta Miasta G. do usunięcia naruszenia prawa poprzez zapłatę kwoty 425 zł. wraz z odsetkami ustawowymi od dnia uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Prezydent Miasta G. pismem z dnia [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w poprzednim piśmie z dnia [...] podnosząc, że brak jest podstaw do zwrotu części opłaty za wydanie w/w karty pojazdu. W skardze na akt Prezydenta Miasta G. z dnia [...] A.M. wniósł o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie sygn. akt U 6/04 uznał, iż podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500 zł., które nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Takie rozwiązanie oznacza uregulowanie przez organ wydający akt wykonawczy materii zastrzeżonej do regulacji ustawowej. Opłata ta, w części wynikającej z jej podwyższenia stanowi bowiem nową daninę publiczną, co narusza postanowienia art. 217 Konstytucji, zgodnie z którym tego rodzaju daniny mogą być nakładane tylko ustawą. Przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. Skarżący podniósł, że Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż zakwestionowany przepis traci moc obowiązującą od dnia 1 maja 2006 roku. Podkreślił jednak, iż nie oznacza to, że orzeczenie Trybunału nie odnosi się do stanów faktycznych zaistniałych przed tą datą. Zakwestionowany przepis był bowiem niekonstytucyjny od chwili jego wydania. Natomiast orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdziło jedynie istnienie niezgodności tego przepisu z Konstytucją i przepisami ustawy prawo o ruchu drogowym. W związku z tym skarżący podniósł, iż pobrana przez gminę G. reprezentowaną przez Prezydenta Miasta G. opłata za kartę pojazdu w kwocie przewyższającej 75 zł. stanowiła nienależne świadczenie, które jest szczególnym rodzajem bezpodstawnego wzbogacenia. Dodał, że w chwili spełnienia przez niego tego świadczenia, to jest uiszczenia opłaty za kartę pojazdu w kwocie 500 zł. istniała podstawa prawna tego świadczenia, jednakże następnie podstawa ta odpadła, na skutek stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny jej niezgodności z Konstytucją oraz przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym. Skarżący podkreślił, że czynność polegająca na pobraniu od niego opłaty za wydanie karty pojazdu, została podjęta na podstawie przepisu niekonstytucyjnego, a zatem gmina, pobierając nienależne świadczenie, bezpodstawnie wzbogaciła się jego kosztem. Ponadto dodał, iż jego samochód wyprodukowany został w [...] roku, a więc podobny samochód mógł kupić w Polsce i przy przerejestrowaniu nie musiałby płacić za kartę pojazdu. Wobec tego zarzucił, że pobranie opłaty jest niezgodne z art. 25, art. 28 i art. 90 TWE. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał m.in., że w dacie uiszczenia opłaty przez skarżącego, tj. w [...], opłata pobrana została w wysokości uzasadnionej przepisami prawa, które, pomimo że niezgodne z Konstytucją, wiązały organ. Ponadto odnosząc się do twierdzeń skarżącego dotyczących nienależnego charakteru uiszczonej opłaty, organ podniósł, że opłata została pobrana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Odpadnięcie podstawy prawnej do pobrania opłaty nastąpiło ze skutkiem na przyszłość, tj. od dnia 1 maja 2006 r. W związku z tym organ podkreślił, że o nienależnym świadczeniu można byłoby mówić jedynie wówczas, gdyby organ, pobierając po dniu 1 maja 2006 r., opłatę w wysokości 500 zł. wskazał jako podstawę nieważne rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. Organ podniósł, że wobec tego w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w art. 410 § 2 k.c. Ponadto dodał, że w momencie uiszczenia opłaty, nie zostało jeszcze wydane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., a więc w 2005 r. organ nie mógł liczyć się z obowiązkiem zwrotu pobranej opłaty. Podniósł, że pobrane opłaty zostały już wykorzystane przez organ na cele związane z nałożonymi przez ustawy obowiązkami. Wobec tego, zgodnie z art. 409 k.c. obowiązek zwrotu części opłaty wygasł, skoro pobrane opłaty zostały już wykorzystane, a organ nie mógł liczyć się z obowiązkiem zwrotu. Ponadto organ wskazał, że bezpodstawne jest powoływanie się przez skarżącego na przepisy unijne dotyczące zakazu nakładania na towary pochodzące z innych państw wspólnoty, opłat wyższych od tych, jakim podlegają produkty krajowe. W tym zakresie podniósł, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest rozstrzygnięcie, czy przepisy rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. są zgodne z prawem unijnym i nie naruszają zasady niedyskryminacji. Podkreślił, iż powoływanie się na przepisy unijne jest tym bardziej bezzasadne, że przepisy rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. zostały już uznane za niekonstytucyjne przez sąd krajowy i usunięte z porządku prawnego. W związku z tym niepotrzebne jest wskazywanie ich niezgodności z uregulowaniami unijnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należało, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej również P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie zaś z art. 146 § 1 P.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że kwestia właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137 poz. 1310), była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07. W wymienionej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ponieważ obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa. Ponadto organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, z tym, że nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Ponadto w ramach kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu wskazać należało, iż na podstawie art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 108 poz. 908 z późn. zm.) kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą, przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, właściwy w sprawach rejestracji starosta. Natomiast na podstawie art. 77 ust. 4 tej ustawy, minister właściwy do spraw transportu upoważniony został do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu. Jednocześnie w art. 77 ust. 5 ograniczony został zakres delegacji poprzez wskazanie, że ustalając w rozporządzeniu wysokość opłat za wydanie karty pojazdu należy uwzględnić znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. W oparciu o wskazaną wyżej delegację Minister Infrastruktury w dniu 28 lipca 2003 r. wydał rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2003 r. Nr 137, poz. 1310). Na podstawie § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości 500,00 zł. Rozporządzenie to obowiązywało w okresie, kiedy skarżący uiścił opłatę za wydanie karty pojazdu samochodu wymienionego we wniosku z dnia [...]. Następnie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04, przepis § 1 ust. 1 cytowanego rozporządzenia został uznany za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Według wyroku Trybunału Konstytucyjnego, określona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500,00 zł. jest zawyżona, bowiem nie uwzględnia ustawowych wytycznych zawartych w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ wydający rozporządzenie nie jest bowiem umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Pomimo to organ ten ustalając wysokość opłaty nie ograniczył się do uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, lecz ustalił opłatę, uwzględniającą dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca w udzielonej Ministrowi delegacji nie przewidział. Trybunał Konstytucyjny wskazał też, iż opłata charakteryzuje się wprawdzie cechami podobnymi do podatku, jednak w przeciwieństwie do podatków jest świadczeniem ekwiwalentnym. W sytuacji zatem, gdy znacznie przewyższa ona wartość faktycznie świadczonej usługi, nabywa cechy podatku. W konsekwencji, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500,00 zł., nie pozostające w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł o utracie mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu rozporządzenia dopiero z dniem 1 maja 2006 r. Jednakże wskazana przez Trybunał Konstytucyjny data odnosi się tylko do utraty mocy obowiązującej przepisu, nie może być zatem odnoszona do jego oceny jako niekonstytucyjnego. Ponadto przepis art. 178 Konstytucji RP, według którego sędziowie, w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom, stanowi podstawę wielokrotnie potwierdzonej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego zasady, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej rangi niż ustawa, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Przykładowo – zasadę powyższą potwierdził Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U. 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4), stwierdzając, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Podkreślenia jednakże wymaga, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą wywołuje ten skutek, iż zakwestionowane przepisy tracą moc, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania konkretnej sprawy, mimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt. I OSK 107/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W wyniku przeprowadzonej na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, oceny konstytucyjności przepisów rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że § 1 ust. 1 rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Zawarte w art. 77 ust. 5 w zw. z ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym upoważnienie, nie zawierało bowiem uprawnienia dla Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu wysokości opłaty za kartę pojazdu w kwocie przewyższającej rzeczywiste znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz koszt związany z drukiem i dystrybucją tej karty. Ponadto – wbrew twierdzeniom wyrażonym przez organ w odpowiedzi na skargę - należało również uwzględnić sprzeczność wymienionego przepisu rozporządzenia z art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Na podstawie bowiem art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP, postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich. Zgodnie zaś z art. 90 TWE, żadne Państwo Członkowskie nie może nakładać bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541) wydanego w związku z pytaniem prejudycjalnym Sądu Rejonowego w Jaworznie. W orzeczeniu tym Trybunał orzekł, że sporna opłata jest objęta zakazem z art. 90 akapit pierwszy TWE. Trybunał stwierdził także, iż "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Po 422/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W podsumowaniu podkreślenia zatem wymagało, że przepis art. 1 § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, ustalający wysokość opłaty za kartę pojazdu nie tylko wykraczał poza zakres delegacji ustawowej, ale także pozostawał w sprzeczności z normą prawa wspólnotowego. W konsekwencji uznania przez Sąd przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej stwierdzić należało, że poddany kontroli akt Prezydenta Miasta G. z dnia [...] nr [...] podjęty został z naruszeniem prawa. Organ nie uwzględnił bowiem wniosku skarżącego o zwrot części opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu, pomimo faktu, iż pobranie opłaty w wysokości 500,00 zł. nastąpiło na podstawie przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego Ministrowi Infrastruktury upoważnienia, w wysokości zawyżonej w stosunku do wskazań zawartych w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym i wobec tego w tej części uiszczonej nienależnie. Bezzasadny był zatem argument wyrażony przez organ w odpowiedzi na skargę, według którego – z uwagi na to, że Trybunał Konstytucyjny określił, iż przepis rozporządzenia z 2003 r. traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r., pobranie od skarżącego przedmiotowej opłaty było działaniem zgodnym z prawem. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż pogląd prezentowany przez skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych, które rozpoznając sprawy dotyczące odmowy zwrotu przez organ części opłaty za wydanie karty pojazdu uznają, że akt taki narusza prawo (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 107/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 557/09). Nie zasługiwały również na uwzględnienie stwierdzenia organu, zawarte w odpowiedzi na skargę, że zgodnie z art. 409 Kodeksu cywilnego wygasł obowiązek zwrotu środków uzyskanych z tytułu pobrania przedmiotowych opłat, gdyż środki te zostały już wykorzystane, a ponadto wykorzystując te środki organ nie mógł liczyć się z obowiązkiem ich zwrotu. Podkreślić bowiem należało, że stosunek administracyjnoprawny wykazuje daleko idące odrębności od stosunków cywilnoprawnych, których dotyczy wskazane przez organ uregulowanie instytucji bezpodstawnego wzbogacenia. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić żądanie skargi, uchylając zaskarżony akt Prezydenta Miasta G. na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. W ramach ponownego rozpoznania sprawy, Prezydent Miasta G., przy zastosowaniu kryteriów określonych w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, przeprowadzi ustalenia dotyczące wysokości należnej opłaty za wydanie karty pojazdu dla samochodu wymienionego we wniosku skarżącego z dnia [...], a następnie zwróci skarżącemu uiszczoną kwotę przewyższającą wysokość należnej opłaty. Podstawę w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi powinien stanowić przepis § 1 ust. 1 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r., zgodnie z którym opłata za wydanie karty pojazdu wynosi 75 zł. Przepis art. 200 P.p.s.a stanowił podstawę zasądzenia od organu administracji na rzecz skarżącego kwoty [...] zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania.