IV SA/Gl 383/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] roku nr [...]. Prezydent Miasta R. (dalej "organ pierwszej instancji") decyzją nr [...] z dnia [...] orzekł o utracie przez S. K. (dalej "strona" lub "skarżąca") statusu osoby bezrobotnej z dniem 19 grudnia 2014 r. na okres 120 dni oraz o utracie przez stronę prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 19 grudnia 2014 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wskazał, że strona nie stawiła się w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. (dalej też "PUP") w wyznaczonym terminie i nie powiadomiła w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. W odwołaniu strona szczegółowo opisała przyczyny niezgłoszenia się w PUP w dniu 19 grudnia 2014 r., eksponując fakt emocjonalnej więzi z przybraną sędziwą matką, której stan zdrowia wymagał bezzwłocznego wyjazdu do W. w terminie kolidującym z obowiązkiem stawienia się w PUP. Podkreśliła też znaczenie otrzymywanego zasiłku dla bezrobotnych. Do odwołania załączyła oświadczenie siostry K. S. z 16 stycznia 2015 r., potwierdzające rozmowę telefoniczną ze stroną w dniu 18 grudnia 2014 r. w godzinach wieczornych w sprawie konieczności pilnego przyjazdu do W. do chorej matki. Wojewoda [...] (dalej "organ odwoławczy" lub "Wojewoda") decyzją nr [...] z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie wskazał, że w oparciu o akta sprawy ustalił, iż decyzją organu pierwszej instancji strona została uznana z dniem 1 października 2014 r. za osobę bezrobotną i od tego dnia posiadała prawo do zasiłku. Podał, że strona została prawidłowo pouczona o prawach i obowiązkach związanych z uzyskaniem statusu osoby bezrobotnej, a w szczególności o obowiązkach zgłaszania się w wyznaczonych terminach i na wezwanie urzędu pracy oraz o obowiązku zawiadamiania urzędu pracy o wyjeździe za granicę lub innych okolicznościach powodujących brak gotowości do pracy, a także o konsekwencjach niestawienia. Nadto została poinformowana, że prawa i obowiązki osób bezrobotnych określa ustawa z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. z 2013 r., poz. 674 ze zm. – dalej "ustawa") oraz rozporządzenia wykonawcze do ustawy. Stwierdził, że dowód wypełnienia obowiązków informacyjnych stanowi - potwierdzone podpisem strony - Oświadczenie Bezrobotnego w Karcie Rejestracyjnej Bezrobotnego oraz Informacja dla osoby zarejestrowanej jako bezrobotna z 1 października 2014 r. Następnie wskazał, że podczas ostatniej wizyty w Urzędzie Pracy w dniu 27 października 2014 r. strona własnoręcznym podpisem potwierdziła przyjęcie do wiadomości wyznaczonego, kolejnego terminu zgłoszenia się w PUP w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy oraz uzyskania informacji o możliwości zatrudnienia lub o innej formy pomocy proponowanej przez urząd pracy - na dzień 19 grudnia 2014 r. (dowód: oświadczenie strony z 27 października 2014 r.). W wyznaczonym terminie strona nie zgłosiła się i nie powiadomiła w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Kolejno zacytował art. 33 ust. 3 i ust. 4 pkt 4 ustawy i wywiódł, że bezrobotny nie zostaje pozbawiony statusu osoby bezrobotnej, jeżeli zostały jednocześnie spełnione następujące warunki: 1) bezrobotny powiadomił o przyczynie niestawiennictwa w ciągu 7 dni od wyznaczonego terminu, 2) przyczyna niestawiennictwa jest uzasadniona. Wskazał, że za uzasadnioną może być uznana wyłącznie taka przyczyna, która stanowi nieprzewidzianą, nie spowodowaną przez bezrobotnego, obiektywną przeszkodę uniemożliwiającą zgłoszenie się w wyznaczonym terminie. Organ odwoławczy stwierdził, że strona nie spełniła obowiązków wynikających z art. 33 ust. 3 oraz art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy. Nie stawiła się bowiem w wyznaczonym terminie (tj. w dniu 19 grudnia 2014 r.) w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. Tego dnia telefonicznie powiadomiła organ zatrudnienia, że nie może wypełnić nałożonego na nią obowiązku z powodu pilnego wyjazdu do chorej i sędziwej matki, której stan zdrowia uległ nagłemu pogorszeniu. Strona zgłosiła się w PUP w R. 23 grudnia 2014 r. i oświadczyła dodatkowo, że o konieczności wyjazdu do W. do chorej matki dowiedziała się 18 grudnia 2014 r. wieczorem. Wskazała także, że nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających fakt wyjazdu w sprawach rodzinnych do Wrocławia. Wojewoda podkreślił, że strona własnym podpisem w karcie stawiennictwa w Urzędzie Pracy potwierdziła przyjęcie do wiadomości kolejnego terminu stawienia się w organie zatrudnienia na dzień 19 grudnia 2014 r. Z dokumentacji wynika więc, że otrzymała właściwą informację na temat daty kolejnego obowiązkowego zgłoszenia się w organie zatrudnienia. Potwierdzając pisemnie, że jest świadoma nałożonego na nią obowiązku, wzięła na siebie odpowiedzialność za jego spełnienie. Organ odwoławczy – mając na uwadze regulacje zamieszczoną w art. 75 ust. 3 ustawy – stwierdził, że wyjazd w celach rodzinnych poza miejsce zamieszkania stanowiłby uzasadnioną przyczynę niestawienia się w PUP, gdyby strona w przewidziany przepisami prawa sposób usprawiedliwiła niemożność potwierdzenia swojej gotowości do pracy w ustalonym terminie. Bezrobotny bowiem, składając oświadczenie o swojej zdolności i gotowości do podjęcia zatrudnienia, winien zawiadamiać urząd pracy o sytuacjach powodujących brak takiej gotowości. Wiedząc zatem o wyznaczonym na dzień 19 grudnia 2014 r. terminie zgłoszenia się w PUP, winna była przed wyjazdem do chorej matki powiadomić PUP w R. o niemożności wypełnienia nałożonego na nią obowiązku. Ponieważ jednak nie zgłaszała przed dniem 19 grudnia 2014 r. faktu pozostawania w sytuacji braku gotowości do podjęcia pracy z powodu wyjazdu do rodziny do W. okoliczność ta nie może stanowić usprawiedliwienia niestawienia w wyznaczonym terminie. Dodatkowo Wojewoda wskazał, że odwołująca nie przedstawiła żadnego dowodu potwierdzającego, że jej wyjazd do chorej matki nastąpił 18 grudnia 2014 r. Oświadczenie siostry potwierdza jedynie fakt przeprowadzenia rozmowy telefonicznej w tym dniu w sprawie choroby matki i konieczności pilnego przyjazdu strony do W. Tymczasem wiarygodnym dokumentem w przedmiotowej sprawie byłby np. bilet kolejowy lub imienny bilet autobusowy, potwierdzający fakt podróży do W. przed wyznaczonym dniem stawiennictwa w PUP. Tym samym strona nie dowiodła w sposób obiektywny, że wskazane przez nią okoliczności faktyczne rzeczywiście zaistniały, a to na bezrobotnym ciąży obowiązek udokumentowania przyczyn niezgłoszenia się w wyznaczonym terminie, aby organ administracji mógł sprawdzić, czy powołane okoliczności miały miejsce (przywołano argumentację prezentowaną w wyroku WSA w Gliwicach sygn. akt IV SA/Gl 360/11 z dnia 30 maja 2011 r.). Nadto strona oświadczyła, że nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających fakt wyjazdu. Organ akcentował, że osoba bezrobotna winna cechować się określoną dyscypliną, co oznacza właściwe dokumentowanie zdarzeń zakłócających jej zdolność i gotowość do pracy. Wskazał, że o konsekwencjach naruszenia spoczywających na niej obowiązków strona wiedziała, gdyż została w odpowiedni sposób pouczona. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego. Wskazała, że w momencie otrzymania telefonicznej informacji, o tym że jej przybrana mama bardzo źle się czuje, kierowała się odruchem serca i nie myślała o konsekwencjach. Do W. zawiózł ją samochodem wnuk i dlatego nie dysponuje biletami potwierdzającymi wyjazd. Nie mogła skorzystać z dobrodziejstwa usprawiedliwienia niemożności potwierdzenia swojej gotowości do pracy w ustalonym terminie, ponieważ wieczorem 18 grudnia 2014 r. PUP był nieczynny. Natomiast zadzwoniła w dniu następnym i poinformowała o braku możliwości stawienia się na wyznaczony termin. Podkreśliła wagę zachowania statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku w kontekście uzyskania tego statusu po 41 latach pracy, problemów zdrowotnych własnych i męża oraz starań o świadczenie przedemerytalne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w pełnym zakresie podtrzymując stanowisko i argumentację, zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą p.p.s.a.", sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec wzruszeniu jedynie wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, odpowiednio jeżeli miało ono wpływ, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonego aktu, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) wykazała, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które w sposób istotny mogło wpłynąć na wynik sprawy, a w konsekwencji należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. Organ nie ustalił bowiem należycie stanu faktycznego sprawy, a jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy daje podstawę do wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Zakres koniecznych ustaleń dowodowych i ich waga dla rozstrzygnięcia czyniły koniecznym i uzasadnionym usunięcie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Jak wyżej opisano zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję orzekającą o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej z dniem 19 grudnia 2014 r. na okres 120 dni oraz o utracie prawa do zasiłku z dniem 19 grudnia 2014 r. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowi przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, zgodnie z którym starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy odpowiednio na okres wskazany w pkt 3, w zależności od liczby niestawiennictw. Odpowiednio stosowany art. 33 ust. 4 pkt 3 stanowi, że pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres: a) 120 dni w przypadku pierwszej odmowy, b) 180 dni w przypadku drugiej odmowy, c) 270 dni w przypadku trzeciej i każdej kolejnej odmowy. Użyte w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy określenie "pozbawia" wskazuje, że decyzja wydana na jego podstawie ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że w przypadku wystąpienia przesłanek w nim wymienionych starosta zobowiązany jest wydać decyzję o pozbawieniu bezrobotnego statusu bezrobotnego. Przesłanką nakazującą podjęcie takiego działania jest niestawienie się w organie zatrudnienia w wyznaczonym przez organ terminie i nie powiadomienie w określonym terminie o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Z punktu widzenia omawianego przepisu należy wskazać na kluczową kwestię a mianowicie, na kim ciąży obowiązek wykazania uzasadnionej przyczyny nie stawienia się w siedzibie organu zatrudnienia. Analiza przedmiotowego przepisu wskazuje, że do organu administracji należy wyznaczenie terminu stawienia się bezrobotnego w jego siedzibie i należyte poinformowanie bezrobotnego o tym terminie oraz o skutkach jego niedopełnienia. Natomiast na bezrobotnym ciąży obowiązek stawiennictwa, a w przypadku niemożności jego wypełnienia, obowiązek wykazania w ustawowym terminie uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa. Konstrukcja przepisu daje podstawę do twierdzenia, że to bezrobotny zobligowany jest usprawiedliwić przyczyny niestawiennictwa w urzędzie pracy, natomiast organ zobowiązany jest do oceny wskazanych przez bezrobotnego okoliczności, a nie do samodzielnego ustalania powodów absencji bezrobotnego. Przy czym za uzasadnioną może być uznana tylko taka przyczyna, która stanowi nieprzewidzianą, nie spowodowaną przez bezrobotnego, obiektywną przeszkodę uniemożliwiającą zgłoszenie się w urzędzie pracy. Omawiany przepis pełni szczególną funkcję. O ile posiadanie statusu bezrobotnego jest prawem, to z prawem tym wiążą się określone obowiązki, a jednym z nich jest stawiennictwo w organie zatrudnienia w wyznaczonych terminach celem potwierdzenia gotowości do podjęcia zatrudnienia (art. 33 ust. 3 ustawy). Status bezrobotnego, w świetle definicji bezrobotnego określonej w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy uzależniony jest bowiem nie tylko od spełnienia warunku pozostawania bez pracy, ale także od zdolności i gotowości do podjęcia zatrudnienia co oznacza, że bezrobotny musi być pod tym względem w pełni dyspozycyjny. Obowiązek zgłaszania się bezrobotnego do urzędu pracy w wyznaczonym terminie, zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy, stanowi więc element weryfikacji tej dyspozycyjności. Brak tej dyspozycyjności eliminuje daną osobę z grona osób mogących ubiegać się o przyznanie czy zachowanie statusu bezrobotnego. Tak więc to bezrobotny ma wykazać, że brak owej dyspozycyjności spowodowany był faktycznie uzasadnionymi przyczynami. W okolicznościach badanej sprawy organ odwoławczy nie kwestionował możliwości uznania, że nagły wyjazd do sędziwej matki, motywowany gwałtownym pogorszeniem się jej zdrowia, mógłby zostać oceniony jako nieprzewidziana, nie spowodowana przez skarżącą, obiektywna przeszkoda uniemożliwiająca zgłoszenie się w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie; a Sąd tej oceny nie kwestionuje. Wywodził natomiast, że strona winna była skorzystać z dobrodziejstwa przewidzianego w art. 75 ust. 3 ustawy (zawiadomić PUP o pozostawaniu w sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia zatrudnienia przez okres nie dłuższy niż 10 dni). Nadto wskazał, że skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu potwierdzającego jej wyjazd do chorej matki; nie dowiodła w sposób obiektywny, że wskazane przez nią okoliczności faktyczne rzeczywiście zaistniały. Sąd stwierdza, że - opisany wyżej rozkład ciężaru wykazania okoliczności dających podstawę do oceny, iż bezrobotny, który uchybił obowiązkowi stawiennictwa w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie, dopuścił się niestawiennictwa z przyczyny uzasadnionej – nie oznacza, że na organie przestają ciążyć jakiekolwiek obowiązki wynikające z zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Orzeczenie podjęte na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy winno bowiem zostać wydane po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego toczącego się z poszanowaniem dla tzw. zasad ogólnych, sformułowanych w Dziale I rozdziale 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej "k.p.a."). Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Natomiast art. 9 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Informacja udzielana stronie, w granicach wyznaczonych treścią art. 9 zdanie pierwsze k.p.a., ma spełniać wymóg należytej i wyczerpującej. Należy także podkreślić konieczność jej zrozumiałego charakteru (por. art. 22 ust. 1 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji). "Należyta" to właściwa, stosowna, odpowiednia; "wyczerpująca" zaś to przedstawiająca jakieś zagadnienie wszechstronnie, dogłębnie, szczegółowo, gruntownie, dokładnie. Ogólnie można zatem przyjąć, że chodzi o informację pełną. Podkreślają to w swoim orzecznictwie Sądy, stwierdzając, że "Obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.) powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe" (wyr. NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 1740/98, wyr. NSA z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95, wyr. SN z dnia 23 lipca 1992 r., sygn. akt III ARN 40/92, teza publ. w PiP 1993, z. 3, s. 110 z glosą W. Tarasa oraz w PiP 1993, z. 8, s. 116 z glosą Jana Zimmermanna, wyr. WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA 4506/03 – przytoczono za: G. Łaszczyca, Komentarz do art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, publikowany w LEX). Ibidem wskazano, że pewną granicę realizacji obowiązku "wyczerpującego informowania stron" ustanawia judykatura w odniesieniu do strony korzystającej z fachowej pomocy prawnej: "należy (...) inaczej oceniać potrzebę pouczenia takiej właśnie strony postępowania, a inaczej strony będącej osobą fizyczną, niekorzystającej z pomocy prawnej" (wyr. NSA z dnia 28 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA 1697/97). Sąd w pełnym zakresie te poglądy podziela i stwierdza, że organ pierwszej instancji nie wywiązał się w sposób należyty z nałożonych na niego przez ustawodawcę obowiązków, uchybiając wskazanym przepisom w zakresie wynikającym z wymogów wyznaczonych art. 75 § 1 k.p.a. ("Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.") i art. 80 k.p.a. ("Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.") w związku z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ stan faktyczny sprawy nie został należycie ustalony, a rozstrzygnięcie miało charakter przedwczesny. Organ odwoławczy te wadliwe ustalenia faktyczne zaakceptował i oparł na nich rozstrzygnięcie wydane w drugiej instancji. Pomimo wywodów odwołania przybliżających okoliczności sprawy – również w zakresie powodów nie posiadania żądanych dokumentów, nie poinformował strony o możliwościach prawnych wykazania przez nią uzasadnionej przyczyny nie stawienia się w PUP w dniu 19 grudnia 2014 r. Z tego względu dopuścił się tych samych naruszeń proceduralnych, które Sąd wyżej wskazał w zakresie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, a uchybienia te przyjdzie ocenić jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe czyni koniecznym usunięcie z obrotu prawnego decyzji organów obydwu instancji. W tym miejscu trzeba wyjaśnić, że Sąd podziela pogląd, iż oceniając wskazane przez bezrobotnego powody absencji, nie można poprzestać na złożonym przez niego oświadczeniu. Na bezrobotnym ciąży obowiązek wykazania faktu niemożności stawienia się w organie zatrudnienia. Ewentualnemu oświadczeniu muszą zatem towarzyszyć "dodatkowe dowody, które uwiarygodnią jego twierdzenia" (tak WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 14 maja 2008 r., IV SA/Gl 28/08, LEX nr 471187). Trzeba jednak podkreślić, iż w przypadku gdy wyjaśnienia bezrobotnego okażą się niewystarczające, organ podejmujący decyzję powinien wezwać do ich uzupełnienia, dopuszczając wszelkie dowody służące ustaleniu stanu faktycznego, jeśli tylko nie są sprzeczne z prawem (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 lutego 2008 r., III SA/Gd 11/08, LEX nr 489595). Organ nie ma obowiązku prowadzenia na rzecz strony doradztwa prawnego, ale jest obowiązany wyczerpująco i zrozumiale wyjaśnić stronie, co powinna wykazać w celu ochrony swojego interesu (statusu bezrobotnego). Dowodami są nie tylko dokumenty. Jeżeli - ze względu na specyfikę sprawy – brak dokumentów, nic nie stoi na przeszkodzie przeprowadzeniu np. dowodu z zeznań świadków. W analizowanej sprawie organy nie wypełniły swoich obowiązków. Sąd nie kwestionuje wywiązania się przez organ pierwszej instancji z obowiązku prawidłowego poinformowania o wyznaczonym terminie oraz o konsekwencjach uchybienia temu obowiązkowi. Przyjdzie jednak wskazać, że skarżąca zawiadomiła telefonicznie, w dniu wyznaczonego zgłoszenia się do PUP (19 grudnia 2014 r.) o niemożności przybycia i jego powodach, co dokumentuje notatka służbowa znajdująca się w aktach sprawy. Z tej notatki wynika, że została poinformowana o konieczności przybycia do urzędu pracy w terminie 7 dni i przedłożenia dokumentów potwierdzających przyczynę niestawiennictwa. Skarżąca, z zachowaniem tego terminu, stawiła się w PUP w dniu 23 grudnia 2014 r., co zostało udokumentowane złożonym w urzędzie pracy oświadczeniem z tej daty. W oświadczeniu opisała przyczynę niestawiennictwa i stwierdziła, że nie posiada żadnych dokumentów. Organ pierwszej instancji nie uznał za stosowne nawet zapytać strony kiedy i w jaki sposób pojechała do W., czy ktoś to może potwierdzić, czy istnieje możliwość potwierdzenia pobytu we W. u chorej przybranej matki, w jaki sposób weszła do mieszkania matki, czy widzieli ją sąsiedzi lub osoba sprawująca opiekę nad matką, itp. Organ nie udzielił skarżącej informacji dotyczących tego, co powinna wykazać (okoliczności relewantne prawnie) i w jaki sposób to powinna wykazać (środki dowodowe). Ograniczając pouczenie do kwestii obowiązku przedłożenia dokumentów de facto zasugerował skarżącej, że jedynie dowody z dokumentów mogą być podstawą poczynienia w sprawie ustaleń dowodowych. Taka sugestia nie znajduje oparcia w prawie. Sąd formułuje zarzut w ten sposób, ponieważ z akt sprawy wynika, że po otrzymaniu decyzji organu pierwszej instancji strona podjęła działania mające na celu wykazanie faktu, iż telefonicznie została powiadomiona w dniu 18 grudnia 2014 r. o konieczności przyjazdu do matki (załączone do odwołania oświadczenie siostry skarżącej). Nadto w odwołaniu podała, że nie dysponuje biletami PKP ani imiennym biletem autobusowym, ponieważ wnuk zawiózł ją samochodem do W. Z twierdzeń strony jednoznacznie wynika, że nie miała świadomości, w jaki sposób może wykazać istotne dla sprawy okoliczności. Podkreślić trzeba, że strona nie korzystała z pomocy profesjonalnego pełnomocnika i nie uchylała się od współpracy z organem w zakresie informowania i wyjaśnienia powodów swojej absencji w dniu 19 grudnia 2014 r. To organ pierwszej instancji nie wypełnił ciążących na nim obowiązków informacyjnych. Załatwiając sprawę, zachował dbałość o interes społeczny, ale pominął słuszny interes skarżącej przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy i orzekł z pogwałceniem zasady praworządności (art. 7 k.p.a.). Jak już wyżej wskazano organ odwoławczy te wadliwe ustalenia faktyczne zaakceptował i oparł na nich rozstrzygnięcie wydane w drugiej instancji. Pomimo wywodów odwołania przybliżających okoliczności sprawy – również w zakresie powodów nie posiadania żądanych dokumentów, nie poinformował strony o możliwościach prawnych wykazania przez nią uzasadnionej przyczyny nie stawienia się w PUP w dniu 19 grudnia 2014 r. Z tego względu dopuścił się tych samych naruszeń proceduralnych, które Sąd wyżej wskazał w zakresie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, a uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie są to jednak jedyne uchybienia organu odwoławczego. Obowiązek ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy obejmuje co prawda również możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego, ale ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ono możliwe jedynie w pewnym zakresie. Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd stwierdza, że opisane wyżej naruszenia przepisów postępowania, których dopuścił się organ pierwszej instancji, skutkujące koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia, czyniły koniecznym i uzasadnionym zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Stosując art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ ten uchybił również art. 138 § 2 oraz § 1 pkt 1 k.p.a., odpowiednio poprzez niezastosowanie i zastosowanie. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ udzieli skarżącej informacji na okoliczność możliwości wykazania przez nią uzasadnionej przyczyny nie stawienia się w PUP w dniu 19 grudnia 2014 r. i przeprowadzi postępowanie w sprawie z uwzględnieniem zaleceń i oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku. Wyjaśnić jeszcze trzeba, że w ujawnionych okolicznościach sprawy brak było podstaw do prowadzenia przez organ odwoławczy rozważań na temat ewentualności zastosowania art. 75 ust. 3 ustawy, gdyż skarżąca nie wyrażała woli skorzystania z możliwości prawnej unormowanej w tym przepisie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.