IV SA/Gl 40/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: Kpa) art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856) oraz art. 16a ust 1 i ust 2 oraz art. 24 ust 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 1013 r., poz. 1456, dalej: "ustawa" lub "u.ś.r."), po rozpoznaniu odwołania S.Z. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta C. przez Zastępcę Kierownika Sekcji ds. Świadczeń Społecznych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad bratem Z.Z. – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy. Orzeczenia zapadły w następującym stanie prawnym i faktycznym. Wnioskiem z dnia [...] S.Z. zwrócił się do organu pierwszej instancji o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad bratem – Z.Z. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie – m.in. art. 1, art. 3, art. 16a ust. 1 – 7, art. 20 ust. 2 i 3, art. 24, art. 25 i art. 26 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, odmówił S.Z. przyznania wnioskowanego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyeksponował, że Z.Z. legitymuje się orzeczeniem o trwałej niezdolności do pracy i trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji orzeczonej przez lekarza orzecznika ZUS w C. z dnia [...], natomiast S.Z. (wnioskodawca) pracę zarobkową ostatnio wykonywał w roku [...]. Jak wynika z zaświadczenia PP-H-U A wnioskodawca w okresie od [...] do [...] świadczył na rzecz tego przedsiębiorstwa pracę zarobkową na podstawie umowy zlecenia. W tej sytuacji – jak stwierdził organ – strona nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad swoim bratem. Od decyzji tej wnioskodawca pismem z dnia [...] złożył odwołanie, w którym zakwestionował argumentację organu pierwszej instancji i powołał się na ciężki stan zdrowia brata oraz konieczność stałej opieki nad nim. Odniósł się do przesłanki rezygnacji z zatrudnienia i zaakcentował, że istotą zasiłku opiekuńczego jest "rekompensata", którego przyznanie – jak wskazał – "jest wynagrodzeniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją przytoczoną na wstępie, z dnia [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Powołało się na warunki nabywania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego określone w art. 16a ust. 1 ustawy, który stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 dalej także: Krio) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przytoczyło poczynione przez organ pierwszej instancji ustalenia faktyczne, w tym dotyczące wykonywania ostatnio przez wnioskodawcę pracy zarobkowej w roku [...]. Zdaniem organu odwoławczego, rezygnacja z zatrudnienia oznacza faktyczną rezygnację z zarobkowania i przeniesienie aktywności zawodowej na sprawowanie opieki nad członkiem rodziny, co więcej musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. W sytuacji strony odwołującej się taki związek – jak stwierdził organ odwoławczy – nie występuje. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżącą wniosła o zmianę zaskarżonego rozstrzygnięcia i przyznanie jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym bratem. Zakwestionowała stanowisko organu dotyczące braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez nią z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad bratem. Potwierdziła, że od [...] r. nie pracuje, zaznaczyła także że nie mogła podjąć żadnego zatrudnienia ze względu na pogarszający się stan zdrowia brata i konieczność sprawowania nad nim opieki. Zdaniem strony skarżącej, co do zasady, ustalenie daty jego niepełnosprawności ma jedynie administracyjny charakter, co jej zdaniem potwierdza dokumentacja medyczna. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r. W 14/94, (Dz. U., Nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która – zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.) wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom podatkowym można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego ani też przepisy postępowania, a wobec tego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. Istota sporu w sprawie dotyczy kwestii wypełnienia przez osobę ubiegającą się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego przesłanki z art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych w postaci rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – jak chce tego strona skarżąca czy też nie, jak wywodzi organ. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowił art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jedyną z unormowanych w nim przesłanek, właśnie sporną, gdyż uzasadniającą odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia jest "rezygnacja z zatrudnienia". Zgodnie z przywołanym artykułem – specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zdaniem Sądu trafnie zatem organ odwoławczy, za organem pierwszoinstancyjnym, stwierdził, że warunkiem koniecznym do uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Prawidłowo również uznał, że skarżący nie spełnił ustawowego warunku w postaci "rezygnacji z zatrudnienia", a wymaganego do otrzymania przedmiotowego świadczenia. W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne to, że ustawowe kryterium dochodowe zostało spełnione przez rodzinę strony skarżącej. Nie jest też kwestionowany warunek posiadania przez osobę wymagającą opieki (brata skarżącego) orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie strona skarżąca jest osobą, na której względem brata, spoczywa obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co więcej organy administracji nie kwestionują tego, że strona skarżąca rzeczywiście sprawuje nad nią stałą opiekę. W sprawie, jak wskazano powyżej, przedmiotem sporu jest w istocie ustalenie, czy skarżący zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji jest osobą, która "rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki" nad bratem. W tym miejscu podkreślenia wymaga, ze z dniem 1 stycznia 2013 r. uległ zmianie stan prawny, wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz 1548). Nowelizacja ta w sposób zasadniczy zmieniła zasady przyznawania objętych nią świadczeń. Osoba ubiegająca się o prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego musi zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z własnego wyboru i to w określonym konkretnie celu, jakim jest sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Jednoznacznie wymagane jest wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki – tak por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 585/13, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, w którym akcentowano istnienie powodu rezygnacji z zatrudnienia). Ponadto osoba ubiegająca się o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego musi zrezygnować z zatrudnienia z własnego wyboru, co więcej przez rezygnację z zatrudnienia nie można w związku z tym rozumieć niepodejmowania zatrudnienia. Okoliczność, że dana osoba nie podejmuje zatrudnienia, nie wywołuje bowiem skutku w postaci spełnienia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" – por. wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2014 r. o sygn. akt IV SA/Wr 668/13 i z dnia 25 czerwca 2014 r. o sygn. akt IV SA/Wr 93/14 oraz WSA w Olsztynie z dnia 19 sierpnia 2014 r. o sygn. akt II SA/Ol 432/14, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA). Jak wynika z akt sprawy, strona skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad swoim bratem albowiem wykonywała pracę zarobkową w [...] r. Podzielić również przyjdzie prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym osoba ubiegająca się o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego musi zrezygnować z zatrudnienia z własnego wyboru, co więcej przez rezygnację z zatrudnienia nie można w związku z tym rozumieć niepodejmowania zatrudnienia. Zdaniem Sądu prawidłowo organy orzekające w sprawie uznały, że przesłanką ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a u.s.r. jest faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, pozostająca w związku przyczynowym i w związku czasowym z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Oczywistym jest, że ustawodawca zawęził krąg podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie tylko uzależniając jego przyznanie od spełnienia kryterium dochodowego, ale także ograniczył możliwość uzyskania zasiłku tylko do osób rezygnujących z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Normując przesłanki podmiotowo – przedmiotowe, które dla ziszczenia się warunku uzyskania przedmiotowego świadczenia muszą wystąpić łącznie, nie wskazał odstępstw i wyjątków. Z kręgu podmiotów uprawnionych do zasiłku opiekuńczego wyłączono zatem osoby niepodejmujące zatrudnienia z tego powodu. Nie może budzić wątpliwości, że wymagana przez art. 16a ust. 1 u.ś.r., rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wiąże się z wcześniejszym zakończeniem trwającego stosunku pracy lub wykonywania innej pracy zarobkowej, powiązana z celem, jakim jest sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Tym samym pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki niezbędne jest istnienie bezpośredniego związku przyczynowego. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 977/13. Zawarte tam poglądy Sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje i podziela. W wyroku tym przyjęto, że aktualnym stanie prawnym osoba uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego musi zrezygnować z zatrudnienia z własnego wyboru w określonym ustawą celu, a przez rezygnację z zatrudnienia nie można w związku z tym rozumieć niepodejmowania zatrudnienia. Gdyby intencją ustawodawcy było przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego również osobom, które nie podejmują zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną, to z pewnością dałby temu wyraz tak, jak uczynił to przy ustalaniu przesłanek uprawniających do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ustawodawca w art.17 ust. 1 u.ś.r. jednoznacznie wskazał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego może być przyznane określonym osobom (po spełnieniu innych warunków przewidzianych w tym przepisie), jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast w przypadku świadczenia, o które ubiega się strona skarżąca, tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca wskazał wyłącznie na przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Tym samym okoliczność, że osoba ubiegająca się o taki zasiłek, nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nie może być uznany za spełnienie przesłanki wymaganej przez art. 16a ustawy. Podsumowując podkreślenia wymaga, że ażeby przyznać stronie skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy musiałby zachodzić wyraźny i bezpośredni związek czasowy i przyczynowy pomiędzy rezygnacją przez nią z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad bratem. Tymczasem dokonane w sprawie ustalenia na związek taki nie wskazują. W sprawie nie budzi wątpliwości, że: po pierwsze – od roku [...] wnioskodawca nie był czynny zawodowo, po drugie – brat skarżącego legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności z [...] r. Tym samym nie można uznać, że skarżący zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad bratem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym organy orzekające nie mogły zadośćuczynić żądaniu strony skarżącej, gdyż zobowiązane są działać przede wszystkim na podstawie obowiązujących w dacie orzekania przepisów prawa, o czym stanowi art. 7 Konstytucji RP i art. 6 Kpa. Tylko łączne spełnienie wyszczególnionych przez ustawodawcę, a szeroko wskazanych powyżej warunków pozwalałoby na pozytywne załatwienie przedmiotowego wniosku. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał – jak wykazano wyżej – że organy nie naruszyły reguł prowadzenia postępowania dowodowego i ustaliły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Wniosek organu odwoławczego wyprowadzony z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wykracza poza swobodną ocenę dowodów, więc nie stanowi naruszenia prawa. Sąd ocenił także zupełność uzasadnienia zaskarżonej decyzji i stwierdził jej zgodność z przepisami prawa. Tym samym, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.