IV SA/Gl 405/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Starosta Powiatu [...] pozbawił M.W. statusu osoby bezrobotnej ze względu na niestawiennictwo w wyznaczonym terminie i niepowiadomienie w okresie 7 dniu o uzasadnionej tego przyczynie. W odwołaniu od decyzji strona wskazała, że przyczyną jej niestawienia się w wyznaczonym terminie było zatrucie pokarmowe i związane z tym złe samopoczucie. Zauważył, że w wezwaniu na dzień 2 lipca 2016r. nie wskazano, że powiadomienie o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa musi być potwierdzone zaświadczeniem lekarskim. Oświadczył, że nie był u lekarza i leczył się sam. Decyzja organu I instancji uchylona została przez organ odwoławczy (decyzja z dnia [...]r. nr [...]). Wojewoda [...] uznał za konieczne zweryfikowanie twierdzeń odwołującego złożonych w organie, zawierających wyjaśnienie przyczyny niestawiennictwa. Zdaniem Wojewody [...] organ I instancji nie zobowiązał strony do przedstawienia stosownych dowodów potwierdzających jej twierdzenia. Z tych względów decyzja organu I instancji była przedwczesna, gdyż przyczyna niestawiennictwa wskazana przez stronę powinna być oceniona w świetle całokształtu okoliczności sprawy. Wojewoda zaznaczył, że to na bezrobotnym ciąży obowiązek udokumentowania faktu niemożności stawienia się w organie zatrudnienia. Ewentualnemu oświadczeniu muszą zatem towarzyszyć dodatkowe dowody, które uwiarygodnią twierdzenia strony. Organ I instancji powinien dopuścić wszelkie dowody służące ustaleniu stanu faktycznego jeśli tylko nie są sprzeczne z prawem. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Starosta Powiatu [...] działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 4 i ust. 4ca ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 149 ze zm.) orzekł o utracie przez M.W. statusu osoby bezrobotnej z dniem 2 lipca 2015r. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że strona miała wyznaczony termin stawiennictwa w urzędzie pracy na dzień 2 lipca 2015r. Wezwanie zostało odebrane osobiście przez bezrobotnego. Nie stawił się on w wyznaczonym dniu. Przybył natomiast do urzędu pracy w dniu 6 lipca 2015r. oświadczając, że w dniu 2 lipca źle się czuł i miał zatrucie pokarmowe. Wezwany do stawienia się celem przedstawienia dowodów na podane okoliczności bezrobotny złożył pismo, w którym wyjaśnił, że wszelkie dowody jakie miał do przedstawienia w sprawie niestawiennictwa w urzędzie pracy już złożył. Organ poinformował stronę, że będzie rozpatrywał sprawę uwzględniając te okoliczności i dowody, którymi dysponuje. Odnosząc się do stanu prawnego sprawy organ zacytował art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Zauważono, że jednym z obowiązków bezrobotnego jest zgłaszanie się do PUP w wyznaczonych terminach w celu przyjęcia propozycji pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia zatrudnienia. Zdaniem organu z akt sprawy wynika, że strona została pouczona o swoich obowiązkach oraz skutkach nieprzestrzegania tych obowiązków. Jak bezsporne uznano niestawiennictwo bezrobotnego w urzędzie pracy w dniu 2 lipca 2015r. mimo prawidłowego wezwania na ten dzień. Natomiast w dniu 6 lipca 2015r., jako przyczynę niestawienia się bezrobotny podał niedyspozycję z powodu zatrucia pokarmowego. Na wezwanie do uwiarygodnienia tych okoliczności poinformował, że nie przedstawi innych dowodów, a wyjaśnienie złożył już w dniu 6 lipca 2015r. Starosta odwołał się do stanowiska judykatury wskazując, że jako uzasadnione przyczyny niestawiennictwa bezrobotnego w urzędzie pracy traktować można okoliczności natury obiektywnej, niezależne od woli bezrobotnego, a więc przeszkody, na które bezrobotny nie miał wpływu. Jak przykład takiej sytuacji podano nagłą chorobę, brak możliwości dojazdu z powodu przerw w komunikacji lub innej nagłe zdarzenie typu pożar, powódź. Za uzasadnione przyczyny nie uznaje się natomiast okoliczności powstałych na skutek lekkomyślności czy niedbalstwa. Organ zaznaczył, że oceniając przyczyny niestawiennictwa w urzędzie pracy nie można ograniczać się wyłącznie do złożonego przez stronę oświadczenia, jednak to na bezrobotnym ciąży obowiązek udokumentowania faktu braku możliwości wypełnienia swego obowiązku. W ocenie organu podana przez stronę przyczyna niestawienia się w urzędzie pracy w wyznaczonym jej terminie nie została w żaden sposób uwiarygodniona. W odwołaniu od opisanej decyzji M.W. zakwestionował stanowisko organu I instancji co do tego, by nie uwiarygodnił przyczyny braku możliwości stawienia się w urzędzie w dniu 2 lipca 2015r. Podniósł, iż stawił się w terminie 7 dni i wyjaśnił dlaczego nie przybył w wyznaczonym mu dniu. Wskazał, że bezpodstawnie zarzuca się mu kłamstwo. Stwierdził, że podtrzymuje w pełni zarzuty przedstawione w jego poprzednim odwołaniu. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...]r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu i instancji. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu sprawy Wojewoda [...] odniósł się do art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który tworzy po stronie osoby bezrobotnej obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Zaniedbanie tej powinności i niepowiadomienie w okresie 7 dniu o uzasadnionej tego przyczynie skutkuje pozbawieniem statusu osoby bezrobotnej, Zdaniem organu odwoławczego zebrana w sprawie dokumentacja wskazuje, że odwołujący nie dopełnił obowiązku zgłoszenia się na wezwanie organu zatrudnienia. Wprawdzie złożył wyjaśnienie w terminie 7 dni od daty wyznaczonej mu przez urząd pracy ale nie przedstawił uzasadnionej przyczyny nieobecności i nie dostarczył na tę okoliczność stosownych dowodów. Odnosząc się do terminu "uzasadniona przyczyna" Wojewoda stwierdził, że wymaga ona zbadania w oparciu o konkretny stan faktyczny danej sprawy. Podzielił w pełni ustalenia dokonane przed organem I instancji uznając, że przyczyna niestawiennictwa musi zostać uprawdopodobniona, a podnoszone przez stronę okoliczności złego stanu zdrowia nie zostały udokumentowane w terminie wyznaczonym przez organ zatrudnienia. Wojewoda stwierdził, że choroba stanowi usprawiedliwioną przyczynę niestawiennictwa w urzędzie pracy, jednak wymaga stosownego dowodu - przykładowo w postaci zaświadczenia lekarskiego. Tymczasem odwołujący nie przedłożył żadnego dowodu potwierdzającego jego stan zdrowia mimo, że to na nim ciąży obowiązek udokumentowania tego faktu. Podniesiono, że organ nie kwestionuje wyjaśnień podanych przez odwołującego lecz zwraca uwagę, iż nie przedstawił on dowodu potwierdzającego jego wyjaśnienia. Przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy odnosi się natomiast do powiadomienia o uzasadnionej, a nie o każdej, przyczynie niestawiennictwa. Podzielono stanowisko organu I instancji co do tego, że bezrobotny był prawidłowo pouczony o swoich prawach i obowiązkach wynikających z przyznanego mu statusu. Z chwilą uzyskania tego statusu był zobowiązany do wypełniania określonych reguł, których przestrzeganie wywołuje określone prawem skutki. Zaznaczono, że status bezrobotnego uzależniony jest zarówno od spełnienia warunku pozostawania bez pracy, jak też zdolności do pracy i pozostawania w gotowości do podjęcia zatrudnienia. Obowiązek zgłaszania się osoby bezrobotnej do urzędu pracy stanowi element weryfikacji dyspozycyjności. Brak dyspozycyjności eliminuje daną osobę z grona osób mogących ubiegać się o przyznanie statusu bezrobotnego. Bezrobotny musi zatem wykazać, że brak dyspozycyjności w określonym dniu spowodowany był faktycznie uzasadnionymi przyczynami. Podniesiono dodatkowo, że jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest zasada prawdy obiektywnej, z której wynika dla organu obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawa. Stosując przepis musi ustalić stan faktyczny sprawy. Podnoszona przez odwołującego okoliczność złego samopoczucia nie odniesie skutku póki nie zostanie uprawdopodobniona. Odnosząc się do treści odwołania zauważono, że rejestracja jako osoby bezrobotnej nie jest obowiązkiem. Status osoby bezrobotnej zachowują jedynie te osoby, które spełniają warunki ustawowe, wypełniając obowiązki nałożone przez ustawę o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Poinformowano nadto odwołującego o możliwości ponownego uzyskania statusu osoby bezrobotnej po dokonaniu rejestracji w PUP w Zawierciu o ile nadal pozostaje bez pracy i spełni warunki określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M.W. oświadczył, że postaje nadal bez pracy i nie zarejestrował się w urzędzie, gdyż oczekuje na stanowisko Sądu. Wskazał, że należy wziąć pod uwagę wszystkie pisma, które kierował do organu w sprawie. Do skargi załączono kserokopie dokumentów. Pierwszy załącznik stanowiło pismo z daty 3 lutego 2016r. dotyczące potwierdzenia przesyłki o podanym w piśmie numerze. Kolejny załącznik stanowiło pismo kierowane do skarżącego z Punktu Obsługi Klienta Impost w sprawie braku możliwości wydruku potwierdzenia odbioru przesyłki. Trzeci załącznik stanowiła kserokopia zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki sądowej w placówce pocztowej i możliwości jej odbioru w terminie do 1 lutego 2016r. Kolejne załączniki to kserokopie awizo pozostawionych skarżącemu w dniu 22 lutego 2016r., 29 lutego 2016r., 8 marca 2016r. i 17 marca 2016r. Skarżący nie wyjaśnił związku załączonych dokumentów z treścią jego skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Dokonując kontroli legalności działania organów administracji, w świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne badają czy wydawane przez te organy akty prawne nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania. Nadto badają czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Rozpoznając skargę wniesioną przez M.W. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie ze względu na brak uchybień po stronie organu pozwalających na uznanie jej za skuteczną. Kontrolowane decyzje zapadły w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2015r. poz.149 ze zm.). Ustawodawca w przywołanym akcie prawnym precyzyjnie określił zarówno uprawnienia jak i obowiązki osoby pozostającej bez pracy, która decyduje się zarejestrować jako osoba bezrobotna. Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że status osoby bezrobotnej nabywa się nie z urzędu, wskutek niezależnych od strony działań organu administracji lecz z inicjatywy danej osoby pozostającej bez źródła zarobkowania. Osoba taka dobrowolnie dokonuje rejestracji i z tą chwilą przyjmuje na siebie obowiązki wynikające z faktu nabycia statusu osoby bezrobotnej. Wśród nich jest także obowiązek stawiania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy w ustalonych terminach, przy czym każdy kolejny termin jest ustalany wspólnie przez pracownika urzędu i stronę, która termin ten potwierdza podpisem na stosownym druku karty rejestracyjnej. W rozpatrywanej sprawie niespornym był fakt, iż skarżący wezwany został w trybie art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (zwanej dalej ustawą o promocji zatrudnienia) oraz, że w terminie tym nie stawił się. Konsekwencją powyższego może być zastosowanie przez organy zatrudnienia sankcji, o której mowa w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia, a więc sankcji w postaci pobawienia statusu bezrobotnego. Pozbawienie statusu bezrobotnego na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia nie może jednak nastąpić jeśli powiadomi on organ w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa, a stan faktyczny sprawy wskazuje, że skarżący dopełnił czynności powiadomienia organu o przyczynie swego niestawiennictwa i dokonał tego w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie. Wynikający z treści art. 33 ust. 4 pkt 4a ustawy o promocji zatrudnienia obowiązek powiadomienia o uzasadnionej przyczynie nieprzybycia do urzędu pracy nie został określony jako udowodnienie lub nawet uprawdopodobnienie okoliczności, które nie pozwoliły bezrobotnemu na stawienie się w organie. Nie oznacza to jednak, że każdy podany przez bezrobotnego powód niezgłoszenia się do urzędu pracy ma być uznany przez organ za wystarczające usprawiedliwienie niedopełnienia obowiązku. Ustawodawca wymaga bowiem, by podana przez bezrobotnego przyczyna niestawienia się w urzędzie pracy była przyczyną uzasadnioną. Co do tego czy przyczyna niestawienia się w urzędzie pracy wskazana przez skarżącego była uzasadniona, stanowiska prezentowane w sprawie przez organ zatrudnienia i skarżącego były odmienne. Rolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było zatem rozważyć wskazaną kwestię. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że postępowanie w przedmiocie utraty statusu bezrobotnego, toczące się na podstawie ustawy o promocji zatrudnienia jest postępowaniem administracyjnym poddanym regulacji zawartej w kodeksie postępowania administracyjnego. W toku postępowania administracyjnego obowiązkiem organu jest podejmowanie z urzędu lub na wniosek wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i dokonania oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Sąd podziela pogląd prezentowany w judykaturze, co do tego, że przedstawione podstawowe reguły dowodowego postępowania administracyjnego podlegają pewnym modyfikacjom w przypadku badania przyczyn niestawiennictwa bezrobotnego w urzędzie pracy. Ciężar wykazania tych okoliczności leży po stronie osoby bezrobotnej, a organ nie jest zobowiązany do samodzielnego ich ustalania. Bezrobotny zobowiązany jest zatem przekazać organowi informację nie tylko o przyczynie niestawiennictwa lecz także informację, która pozwoli uznać wskazaną przyczynę za obiektywnie uzasadnioną. Natomiast podjęcie rozstrzygnięcia o pozbawieniu bezrobotnego jego statusu ze względów, o których mowa w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia możliwe jest po dokonaniu oceny podanych przez bezrobotnego przyczyn z punktu widzenia ich zasadności. W przypadku uznania, że przedstawione przez bezrobotnego w wymaganym terminie usprawiedliwienie wymaga uzupełnienia w celu wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości, obowiązkiem organu jest wezwać stronę do przedłożenia wymaganych dokumentów lub oświadczeń. Mając na względzie przedstawione Sądowi akta sprawy za niewątpliwe uznać trzeba, że organ tak uczynił. Wezwano bowiem skarżącego do – "przedstawienia dowodów potwierdzających brak możliwości stawienia się w wyznaczonym terminie". Pouczono jednocześnie skarżącego, że jako dowód w sprawie służy wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Natomiast w odpowiedzi skarżący wyjaśnił, że nie posiada innych dowodów, gdyż wszelkie jakie miał, w postaci wyjaśnień, złożył w dniu 6 lipca 2015r. W takim stanie faktycznym, jako zasadne uznać trzeba stanowisko organów, w którym stwierdza się, że podana przez stronę przyczyna nie może zostać uznana za uzasadnioną. Słusznie zauważa się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy odnosi się o powiadomienia o uzasadnionej, a nie o każdej, przyczynie niestawiennictwa. Rolą bezrobotnego jest przekonać organ o tym, że jego niedyspozycyjność miała faktycznie miejsce i uniemożliwiała wykonanie ciążącego na nim obowiązku. Choć prawodawca posłużył się tu pojęciem nieostrym ("uzasadniona przyczyna"), nie powinno budzić wątpliwości, że chodzi tylko o takie powody niestawiennictwa bezrobotnego w powiatowym urzędzie pracy, które obiektywnie rzecz ujmując uniemożliwiały mu stawienie się w wyznaczonym terminie (wyrok NSA z 27 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 142/12, publ. CBOSA). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat ugruntowany jest także pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie całkowicie podziela, że to bezrobotny zobligowany jest usprawiedliwić przyczyny niestawiennictwa w urzędzie pracy. Natomiast organ zobowiązany jest do oceny wskazanych okoliczności, a nie do samodzielnego ustalania powodów absencji bezrobotnego (por. np. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 422/09, z dnia 1 sierpnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1821/06, czy z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt I OSK 942/10 publ. CBOSA). W kontrolowanej sprawie, jako przyczynę niestawiennictwa skarżący wskazał zatrucie pokarmowe i związane z tym faktem złe samopoczucie. Podniósł w swoich kolejnych odwołaniach, że leczył się sam i nie ma podstaw, by zarzucać mu kłamstwo. Sąd zauważa, że organ nie traktował wyjaśnień skarżącego, jako niezgodnych z prawdą i nie kwestionował jest problemów zdrowotnych. Uznał jedynie, że problemy te w stanie faktycznym przedstawionym przez skarżącego nie mogą stanowić uzasadnionej przyczyny niestawienia się bezrobotnego w urzędzie pracy w wyznaczonym mu terminie. Sąd pogląd ten uznaje za całkowicie zasadny wskazując dodatkowo, że każda przyczyna niestawiennictwa wskazana przez stronę musi być oceniona przez organ na tle całokształtu okoliczności sprawy nie wyłączając cech i warunków osobistych strony (wiek, generalny stan zdrowia, itp.), które mają lub mogą mieć wpływ na jej zachowanie odnoszone do pewnego wzorca postępowania (por. wyrok tut. Sądu IV SA/Gl 718/09). Skoro skarga okazała się bezzasadna, a w ramach sprawowanej z urzędu kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł innych uchybień, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.