IV SA/Gl 411/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Michalik Protokolant specjalista Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: Kpa) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856, z późn. zm.) i § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 roku w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. Nr 198, poz. 1925) – po rozpatrzeniu odwołania M.W. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. przez Zastępcę Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia [...]r. nr [...] w sprawie m.in. ustalenia wysokości nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oraz żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych – stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach odnotował, że organ pierwszoinstancyjny, tj. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. – Zastępca Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie (dalej: MOPR) w Z., decyzją z dnia [...]r. ustalił wysokość nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wypłaconych na mocy decyzji z dnia [...]r. dla K.W., K.W., K.W. i K.W., w postaci zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami oraz zażądał zwrotu tych świadczeń wraz z odsetkami ustawowymi. Decyzję tę – jak zaznaczył organ odwoławczy – strona odebrała w dniu 22 stycznia 2014 r. Jednocześnie podniósł, że potwierdzenie odbioru z własnoręcznie nakreślonym podpisem strony znajduje się w aktach sprawy. Odwołanie od tej decyzji strona wniosła pismem z dnia 7 lutego 2014 r., złożonym osobiście w Kancelarii MOPR w Z. – w dniu 7 lutego 2014 r. Odnosząc poczynione ustalenia do regulacji prawnych przedmiotu organ drugoinstancyjny wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 Kpa odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Wyjaśnił także, że uchybienie czternastodniowego ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Mając to na uwadze zaznaczył, że organ odwoławczy jest zobowiązany do badania w postępowaniu wstępnym czy odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie. Jeżeli organ ten stwierdzi, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu a zarazem – w trybie art. 58 i art. 59 Kpa – nie przywrócono terminu do jego wniesienia, to zgodnie z art. 134 Kpa zobowiązany jest do stwierdzenia w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W przedmiotowej sprawie, jak stwierdził, nie ulega wątpliwości, że strona nie dotrzymała ustawowego, czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania. Zaakcentował, że upłynęło 16 dni od daty otrzymania decyzji organu pierwszej instancji w dniu 22 stycznia 2014 r. do dnia wniesienia przez nią osobiście do organu w dniu 7 lutego 2014 r. odwołania (z tej samej daty). Zwrócił przy tym uwagę, że ostatni dzień upływu terminu do skutecznego wniesienia środka zaskarżenia przypadł na dzień roboczy, tj. środę 5 lutego 2014 r. W dalszej kolejności Kolegium stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...]r. zawierała prawidłowe pouczenie o terminie i sposobie złożenia odwołania. Skoro zatem odwołanie zostało sporządzone i wniesione po terminie, a strona nie złożyła jednocześnie wniosku o przywrócenie terminu, jak również nie podała istotnych przyczyn uchybienia terminu to, na co zwrócił uwagę, nie jest możliwa weryfikacja w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta z ochrony trwałości zgodnie z art. 16 Kpa. Podsumowując – organ odwoławczy wskazał – że w tym stanie faktycznym, przy jednoznacznej treści art. 134 Kpa zobowiązany jest do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Kwestionując je podniosła, że nie udało się jej z urzędu pocztowego – jak określiła - "do tej pory (...) uzyskać potwierdzenia przez Kancelarię MOPR daty złożenia odwołania". W motywach skargi wskazała na okoliczności merytorycznej niesprawiedliwości decyzji pierwszoinstancyjnej, opisała trudną sytuację życiową jej i jej rodziny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r., skarżąca wnosiła i wywodziła jak w skardze. Nadto oświadczyła, że składając osobiście odwołanie urzędnik upewnił ją, że złożyła je w terminie. Jednocześnie podała, że po otrzymaniu zaskarżonego postanowienia nie wniosła o przywrócenie terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Na wstępnie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 przytoczonego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 przywołanej powyżej ustawy P.p.s.a., tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotowa skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy jest w zasadniczej części bezsporny i został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Spór sprowadza się do stwierdzenia czy organ drugoinstancyjny prawidłowo uznał, że strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika, że strona skarżąca odwołanie datowane na dzień 7 luty 2014 r., na decyzję organu pierwszoinstancyjnego z dnia [...]r. – odebraną przez nią osobiście w dniu 22 grudnia 2013 r. – wniosła także osobiście do kancelarii MOPS w Z. w dniu 7 lutego 2014 r. (k. 40). Jednocześnie – co wymaga podkreślenia – nie wniosła o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Trafnie zatem Kolegium uznało, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia, czemu dało wyraz w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...]r., opierając swoje rozstrzygnięcie na przepisach art. 134 Kpa w związku z art. 129 § 2 Kpa. Przepisy te stanowią, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jednocześnie Sąd wskazuje, że termin do złożenia odwołania jest terminem zawitym. Czynność dokonana po upływie terminu jest z mocy prawa bezskuteczna i to bez względu na przyczyny spóźnienia. Z istoty tego terminu wynika, iż nigdy nie może on być przedłużany. Zakaz ten dotyczy zarówno stron, jak i organów prowadzących postępowanie administracyjne. Termin zawity może być przywrócony, a warunkiem przywrócenia terminu jest brak winy po stronie zainteresowanej oraz wniesienie wniosku o przywrócenie terminu, w którym uprawdopodobniłaby, iż spóźnienie wynikło bez jej winy – co jednak w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że skoro skarżąca ani w odwołaniu, ani w innym piśmie procesowym do dnia wydania zaskarżonego postanowienia nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia zgodnie z art. 58 § 1 Kpa, to istniała usprawiedliwiona podstawa do wydania przez organ odwoławczy postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Nie zmienia powyższego stanowiska Sądu twierdzenie strony "jakoby" składając w dniu 7 lutego 2014 r. osobiście w Kancelarii MOPS w Z. własnoręcznie napisane z tą samą datą odwołanie, została zapewniona przez – jak określiła – "urzędnika" o zachowaniu terminu przy jego składaniu albowiem nawet po powzięciu wiedzy o uchybieniu terminu do jego złożenia, nie złożyła wymaganego prawem wniosku o jego przywrócenie, ani też nie poczyniła żadnych starań do wykazania braku zawinienia co do okoliczności związanych ze złożeniem przez nią odwołania po terminie. Z uwagi na zarzuty zawarte w skardze – wskazać należy, że organy administracji publicznej prowadząc postępowanie związane są ogólnymi regułami postępowania administracyjnego. W szczególności, organy te działają na podstawie przepisów prawa oraz stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 6 i 7 Kpa). Postępowanie odwoławcze składa się z trzech faz: pierwszej – fazy wstępnej, drugiej – fazy postępowania wyjaśniającego i trzeciej – fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany w pierwszej kolejności ocenić czy odwołanie jest w ogóle dopuszczalne, a także czy zostało wniesione w terminie. Obowiązek ten nakłada na organ norma zawarta w art. 134 Kpa, który stanowił podstawę prawną przedmiotowego rozstrzygnięcia. Ponadto postanowienie to wydawane jest we wstępnym etapie postępowania odwoławczego i ma charakter wyłącznie procesowy, co oznacza, że nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Przeciwnie, jest ono podejmowane właśnie w sytuacjach, gdy merytoryczne rozpoznanie odwołania – z powodu uchybienia terminu – jest uniemożliwione. Tym samym organ odwoławczy, jeszcze przed merytorycznym rozpoznaniem odwołania, zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania wstępnego zmierzającego do weryfikacji istnienia podstaw do takiego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym. W tych zaś ramach powinien zbadać dopuszczalność odwołania w sensie przedmiotowym i podmiotowym, czyli wniesienie odwołania z zachowaniem terminu, spełnienie wymogów, co do jego treści odwołania, co nota bene warunkuje prawną jego skuteczność. Brak którejś z powyższych przesłanek skutkuje koniecznością wydania przez organ postanowienia unormowanego w art. 134 Kpa – co wystąpiło w przedmiotowej sprawie. Mając na uwadze stanowisko strony skarżącej wyrażone w skardze zauważyć należy, że kontrola sądowa dokonana w granicach rozpoznawanej sprawy sprowadza się wyłącznie do oceny zgodności z prawem postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W przedmiotowej sprawie, co wymaga wyeksponowania, przedmiot rozpoznania stanowiło wyłącznie zagadnienie procesowe – uchybienie terminu do wniesienia środka odwoławczego, a nie merytoryczna treść decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. przez Zastępcę Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia [...]r. nr [...]. Przy rozpoznaniu skargi na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, kognicja Sądu ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny do wydania takiego rozstrzygnięcia. Z tych względów Sąd, chociaż nie jest związany granicami skargi, nie mógł – tak jak by tego oczekiwała skarżąca – odnieść się do zagadnień o charakterze merytorycznym. Należy bowiem odróżnić określenie "granice skargi" – za które sąd pierwszej instancji zawsze jest uprawniony i zobowiązany wyjść od określenia "granice sprawy", których sąd przekroczyć nie może, por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 1068/12 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP – Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W zakresie wymiaru sprawiedliwości zasada demokratycznego państwa prawa wyznacza sądom i trybunałom obowiązek orzekania zawsze na podstawie prawa i w zgodzie z nim. Tym samym, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.