IV SA/Gl 417/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta B. działając na podstawie art. 20 ust. 3 w związku z art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 881 z późn. zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił przyznania E.S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad jej matką D. K. Rozstrzygnięcie oparto na ustaleniu, że skoro osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, to świadczenie pielęgnacyjne jej nie przysługuje. W odwołaniu od powyższej decyzji E. S. wskazała, że wprawdzie jej matka w dniu [...] r. zawarła związek małżeński ze S. K., jednakże jest on osobą [...] i wymaga również opieki ze strony drugiej osoby. Tym samym oboje rodzice są niepełnosprawni i polegają wyłącznie na jej pomocy. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ podkreślił, że stosownie do regulacji art. 17 ust. 1 i ust. 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce lub ojcu; innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny; opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie zgodnie z regulacją art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej samej ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Organ wywiódł, że Sąd Rejonowy w C. wyrokiem z dnia [...] r. ustalił u D.K. (matki strony) [...] stopień niepełnosprawności na stałe. Tym samym Kolegium potwierdziło spełnienie jednej z przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże dokonując literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazał, że świadczenie nie może zostać przyznane z uwagi na fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim. Zdaniem organu odwoławczego, ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, w sytuacji kiedy małżonek osoby wymagającej opieki nie może tej opieki sprawować. Nakazuje jedynie badanie czy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W przypadku osób legitymujących się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, które pozostają w związku małżeńskim, wyłączone zostało przez ustawodawcę prawo ubiegania się o świadczenie przez osoby sprawujące tę opiekę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach E.S. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego, podtrzymując stanowisko zawarte w odwołaniu. Skarżąca nie zgadzając się z dokonaną przez organ wykładnią przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazała, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, uznał art. 17 ust. 1 tej ustawy za niezgodny z Konstytucją RP, co winno mieć zasadnicze znaczenie przy rozpoznawaniu jej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa, gdyż narusza w sposób istotny przepisy prawa materialnego, co mogło mieć wpływ na wynik przeprowadzonego postępowania, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie jako p.p.s.a. Podstawy i zasady przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych zostały uregulowane w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.). Stosownie do jej art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce lub ojcu; innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny; opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W niniejszej sprawie skarżąca ubiegała się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką D. K., która wyrokiem Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] r., sygn. akt [...] została uznana za osobę niepełnosprawną w stopniu [...] z koniecznością sprawowania nad nią stałej opieki. Tym samym nie ulegało wątpliwości, że jest ona osobą o [...] stopniu niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pomimo to orzekające w sprawie organy odmówiły uwzględnienia żądania strony ze względu na to, że jej niepełnosprawna matka pozostaje w związku małżeńskim. Organy dokonały literalnego odczytania cytowanego wcześniej art. 17 ust. 1 oraz ust. 5 pkt 2 lit. a przywołanej ustawy. Natomiast w ocenie Sądu, wykładnia ta nie może zostać uznana za prawidłową, gdyż pozostaje w sprzeczności z ugruntowanym już stanowiskiem orzecznictwa sądowego, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. W tym miejscu należy zaakcentować, na co zwrócono uwagę również w skardze, że wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten wprawdzie odnosił się do treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych sprzed nowelizacji tego przepisu, jednakże rozważania zawarte w jego uzasadnieniu pozostają nadal aktualne w odniesieniu do właściwej interpretacji zapisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w przedmiocie nabywania uprawnień do świadczeń pielęgnacyjnych, w tym do poprawnego odczytywania ograniczeń wynikających z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a omawianej ustawy. W zasadzie przepis ten nie został poddany kontroli Trybunału, tym niemniej nie ulega wątpliwości, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych musi uwzględniać konstytucyjne zasady, w tym wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę równości. Omawiany przepis winien być interpretowany w taki sposób, by nie doszło do zniweczenia skutku wskazanego wyżej orzeczenia Trybunału. Trybunał podkreślił bowiem, że wprawdzie orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale do organów stosujących przepisy tej ustawy należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego art. 17 ust. 1 ustawy w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Przypisując ogromne znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, Trybunał uznał, iż skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków - moralnych i prawnych - wobec ciężko chorego krewnego i wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to winien on w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. W ocenie Trybunału wybranie z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie im prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji), godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Ponadto odwołując się do uzasadnienia wyroku z dnia 15 listopada 2006r., sygn. akt P 23/05, Trybunał zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. W analizowanej sprawie, przede wszystkim wymaga rozważenia kwestia zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w kontekście wywodów zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego odnoszących się do nakazu właściwego odczytywania i stosowania treści art. 17 ust. 1 ustawy. Z brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy wynika rzeczywiście, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Literalne odczytywanie tego ostatniego przepisu może być podstawą do stwierdzenia (dokonanego w niniejszej sprawie właśnie przez organy administracji), iż w przypadku osoby wymagającej stałej opieki, która zawrze związek małżeński i w nim pozostaje, w każdym przypadku wyłączone jest prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dla osoby, która sprawuje nad nią opiekę, rezygnując z pracy zarobkowej. W takim rozumieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych tworzy uniwersalne wyłączenie, które może prowadzić do sytuacji nie do zaakceptowania w świetle zasad konstytucyjnych. Z tych przyczyn przepis ten musi podlegać wykładni, w szczególności nie można uwzględnić rezultatów wykładni językowej, które nie dają się pogodzić z normami ustawy zasadniczej. Jeżeli zatem prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych niweczyłoby wprost skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Nie miałyby bowiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, które sprawują opiekę nad innym członkiem rodziny, wobec którego są zobowiązane do alimentacji (na podstawie bezwzględnie obowiązujących przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego) w przypadku, gdy członek rodziny pozostający pod opieką jest w związku małżeńskim, jednakże małżonek ten nie może mu udzielić wsparcia z uwagi na własną niepełnosprawność. Regulacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych musi być więc interpretowana z szczególnym uwzględnieniem treści ust. 1 tego samego przepisu. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w licznym i utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (vide wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 723/09 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Olsztynie z 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 61/09 i w Krakowie z 22 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 1236/09 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dodatkowo można wskazać, że postanowieniem z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt P 38/09 (publ. OTK-A 2010/5/53) Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie w sprawie badania konstytucyjności art. 17 ust 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych uznając, że przepis ten można wykładać w ten sposób, iż nie traktuje on pozostawania w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o [...] stopniu niepełnosprawności, a osobą ubiegającą się o świadczenie jest ich dziecko. Wskazano również, że analiza praktyki sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, że możliwe jest nadanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w praktyce sądowej takiego brzmienia, które nie prowadziłoby do wniosku o wewnętrznej sprzeczności ustawy o świadczeniach rodzinnych. Reasumując przyjdzie zauważyć, że skoro Trybunał Konstytucyjny w przywołanym już wcześniej wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. o sygn. akt P 27/07 uznał, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga od niego rezygnacji z zarobkowania, to winien on otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Sądu, powyższe kryterium, legitymujące do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym rodzicem spełnia zobowiązana do alimentacji córka E.S., mimo że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, skoro małżonek osoby wymagającej opieki nie może samodzielnie sprawować opieki nad współmałżonkiem z uwagi na własną niepełnosprawność (małżonek jest [...]). Oznacza to, że opieka nad matką – D. K. ze strony skarżącej córki – E.S. jest konieczna i uzasadniona. Stanowi ona jednocześnie zadośćuczynienie ciążącemu na skarżącej z mocy prawa obowiązkowi alimentacyjnemu względem matki. W konsekwencji przyjdzie stwierdzić, że w sprawie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, które miało wpływ na wynik sprawy. Dokonane powyżej rozważania Sądu i wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych zostaną uwzględnione przez organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy w oparciu o całość zgromadzonego materiału dowodowego, celem ustalenia, czy skarżąca spełnia wszystkie wymogi uzyskania wnioskowanego przez nią świadczenia. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji nie orzeczono o sposobie jej wykonania, w oparciu o art. 152 p.p.s.a.