IV SA/Gl 426/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant st. ref. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi A.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] 2. przyznaje na rzecz radcy prawnego Ł. O. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. A. D. ustnym wnioskiem z dnia [...] złożonym do protokołu domagał się przyznania dofinansowania na realizację zgłoszonych przez niego potrzeb w postaci zakupu węgla i leków oraz zainstalowania telefonu (wniosek z dnia [...]) Decyzją z dnia [...] Nr[...] , Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta K., na podstawie art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115 poz. 728 z późn. zm) oraz art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie w sprawie A. D. o dofinansowanie do zakupu węgla, leków i telefonu. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, iż A. D. uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, bowiem w dniu [...] odebrał zawiadomienie o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu [...] o godz. [...]. Jednakże w wyznaczonym dniu pracownik socjalny odebrał telefon, że A. D. będzie nieobecny w domu, a wywiad może być przeprowadzony w następnym dniu tj. [...] o godz.[...]. W tym dniu, w mieszkaniu wnioskodawcy nikogo nie zastano, w związku z tym dalsze prowadzenie postępowania stało się bezprzedmiotowe z racji niemożliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, co uzasadnia zastosowanie w sprawie art. 105 § 1 K.p.a. W złożonym odwołaniu z dnia [...] A. D. zakwestionował powyższe rozstrzygnięcie i wyraził niezadowolenie z jego treści. Wskazał, że jako osoba niepełnosprawna stale przebywa w miejscu zamieszkania, tak było również w dniu [...] tym samym nie uniemożliwia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Zdaniem odwołującego, jego sąsiad poinformował pracowników MOPS, że nie widział, aby opuszczał mieszkanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] nr[...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, iż stosownie do treści art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób oraz rodzin, które ubiegają się o przyznanie pomocy społecznej. Rzetelne przeprowadzenie rozeznania sytuacji strony i jej potrzeb wymaga współdziałania z pracownikiem socjalnym, w tym poinformowania o rzeczywistych dochodach i sytuacji majątkowej, Pozwala to na ustalenie, czy faktycznie istnieje potrzeba udzielenia pomocy i czy dana osoba się kwalifikuje do jej uzyskania. Organ odwoławczy ustalił, że A. D. wnioskiem z dnia [...] domagał się zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu węgla, leków i telefonu, przy czym organ pierwszej instancji w zawiadomieniu z dnia [...] doręczonym w dniu [...], wyznaczył termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i pouczył o tym, że nieobecność w mieszkaniu oraz nie wyrażenie zgody na wizytę w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego spowoduje umorzenie postępowania administracyjnego. Pomimo to, w dniu [...] stwierdzono nieobecność A. D. w mieszkaniu, co również miało miejsce w dniu [...], czyli wskazanym w telefonicznej informacji jako dniu, w którym będzie oczekiwać na pracownika socjalnego. Organ odwoławczy podniósł, iż uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego powoduje brak podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia i uzasadnia umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. D. podniósł, iż nie zgadza się z wydaną w jego sprawie decyzją. Jego zdaniem nie jest prawdą, że uniemożliwia on przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, gdyż jako osoba niepełnosprawna zawsze przebywa w miejscu zamieszkania ze względu na ograniczone możliwości poruszania się. Wskazał, że wina nie przeprowadzenia wywiadu leży po stronie organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska i powtórzyło argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaznaczyło, że skarżący nie poinformował o przyczynach niemożności przeprowadzenia wywiadu w wyznaczonym terminie i nie wnosił o jego zmianę. Wyznaczony z urzędu przez tut. Sąd, pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia [...] wniósł o uchylenie decyzji obu organów orzekających i akcentował potrzebę merytorycznego rozpatrzenia złożonych przez skarżącego wniosków, bowiem w sprawie nie zaszły przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania administracyjnego, w oparciu o treść art. 105 K.p.a. oraz przyznanie kosztów zastępstwa prawnego z tytułu nieopłacenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. W trakcie rozprawy przeprowadzonej w dniu 7 stycznia 2010 r. pełnomocnik skarżącego powołał się na aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych, że brak przeprowadzenia wywiadu środowiskowego powinien skutkować odmową przyznania świadczenia, a nie stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Kontrola ta przeprowadzana jest pod względem legalności, a zatem w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając, w oparciu o powołane przepisy, ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa procesowego przez oba organy orzekające w sprawie, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało wydaniem wadliwych decyzji. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie stanowi ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 z póżn. zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477,- zł. ( art. 8 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy). Na rozmiar świadczenia z pomocy społecznej mają wpływ okoliczności uzasadniające udzielenie pomocy, to jest istniejąca po stronie świadczeniobiorcy i wynikająca z jego warunków osobistych możliwość przezwyciężenia swej trudnej sytuacji życiowej, zakres realizacji obowiązku współdziałania w rozwiązywaniu problemów i możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej, o czym stanowi art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4 oraz art. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej. Ten ostatni przepis nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański: Komentarz do ustawy o pomocy społecznej wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, s. 10). Przy rozpoznawaniu sprawy należy mieć przede wszystkim na względzie to, iż zasadniczym celem ustawy o pomocy społecznej jest wsparcie osób w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Podkreślić przy tym należy, że decyzja o przyznaniu pomocy ma charakter uznaniowy. Dopiero po dokładnym ustaleniu, że występuje zgłaszana potrzeba, która nie może być zaspokojona z posiadanych środków przez wnioskodawcę środków i jest mu niezbędna, organ może ją przyznać (ale nie musi), biorąc pod uwagę okoliczności przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął merytorycznie złożonego przez skarżącego wniosku, a organ odwoławczy dokonując instancyjnej kontroli również uznał, że brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego stanowi przesłankę umorzenia postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a. Zatem oba organy ograniczyły się do uproszczonego przyjęcia, że dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania wnioskowanej przez skarżącego formy pomocy jest bezprzedmiotowe. Jednakże nie wykazały istnienia przesłanek bezprzedmiotowości postępowania, wpływających na brak podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Taki zabieg nie może być uznany za prawidłowy, gdyż stanowi stosowanie prawa contra legem. Umorzenie postępowania byłoby możliwe, gdyby skarżący cofnął wniosek, ale tego w trakcie postępowania nie uczynił. Zatem w chwili orzekania przez organ odwoławczy istniał zarówno przedmiot i podmiot postępowania w niniejszej sprawie, a wobec tego nie została na dzień wydania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji spełniona przesłana uzasadniająca umorzenie postępowania tj. bezprzedmiotowość postępowania. W związku z powyższym należy uznać, że doszło do istotnego dla wyniku sprawy naruszenia prawa procesowego, w szczególności art. 105 § 1 K.p.a. Jak słusznie zauważył WSA w Warszawie w wyroku z dnia 1 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1520/06, bezprzedmiotowości postępowania nie należy mylić z bezzasadnością żądania strony. Bezzasadność żądania strony oznacza brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na szczególne znaczenie odróżnienia przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony (wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2006r., sygn. akt I OSK 878/05, publ. internet Centralna Baza Orzeczeń). Ewentualny brak ustawowej przesłanki do uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz stanowi podstawę do wydania decyzji odmownej. Stosownie do art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej niemożność przeprowadzenia wywiadu z powodów leżących po stronie wnioskodawcy powinna być rozpatrywana w charakterze ujemnych następstw niezastosowania się do procedury przewidzianej przepisami prawa, w tym również określonej przepisem art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z § 2 ust. 3 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672). Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy (I. Sierpowska: Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2007, s. 416). Samo ustalenie okoliczności braku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie stanowiło podstawy do uznania sprawy za bezprzedmiotową. Skarżący składając wniosek domagał się jego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Zważyć trzeba, iż nawet przekonanie organu administracji, iż do trudnej sytuacji życiowej wnioskodawcy przyczynia się jego postawa nie zwalnia to od wnikliwej oceny jego sytuacji i każdorazowego pełnego badania przesłanek mających wpływ na przyznanie bądź odmowę przyznania pomocy. Uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten nie formułuje żadnych dodatkowych warunków odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Odmowa podjęcia współdziałania z organem, poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zobowiązuje organ do negatywnego załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 16 lipca 2008 r. o sygn. akt I OSK1424/07; z dnia 23 września 2008 r. o sygn. I OSK 1765/07; z dnia 17 listopada 2009 r. o sygn. akt I OSK 552/09, publ. internet Centralna Baza Orzeczeń). Wprawdzie literalne brzmienie art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wskazuje, iż niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego stanowi przeszkodę do wydania decyzji zarówno pozytywnej, jak i negatywnej, to jednak nie można pomijać wyraźnego nakazu, wynikającego z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W tym ostatnim unormowaniu jednoznacznie wskazano, iż brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej stanowi podstawę "odmowy przyznania świadczenia". Skoro nie ma wątpliwości co do tego, że uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym, tym samym organ był zobowiązany do wydania decyzji merytorycznej, odmawiającej przyznania świadczenia. Przytoczony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1995 r. o sygn. akt SA/Ka 1858/94 (niepubl.), w którym wyrażono stanowisko dopuszczające podjęcie decyzji umarzającej postępowanie w przypadku niemożności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, wydany został na tle poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.). Na gruncie jej przepisów wypracowane zostało wówczas stanowisko akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze, że odmowa wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest przejawem rezygnacji z ubiegania się o przyznanie świadczenia, a tym samym wyczerpuje znamiona bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania, co skutkuje koniecznością umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, ukształtowane na gruncie art. 106 ust. 4 obecnie obowiązującej ustawy o pomocy społecznej, nie pozostawia wątpliwości, że odmowa współdziałania z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, także wówczas, gdy polega na uniemożliwieniu przeprowadzenia wywiadu, wymaganego przez art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, skutkuje wydaniem decyzji odmownej. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w podobnej sprawie dotyczącej również osoby skarżącego tut. Sąd w prawomocnym wyrokiem z dnia 5 marca 2009 r. o sygn. akt IV SA/Gl 618/08 zaprezentował identyczne stanowisko, które następnie zostało podzielone w wyrokach z dnia: 4 listopada 2009 r. o sygn. akt IV SA/Gl 49/09; z dnia 8 września 2009 r. o sygn. akt IV SA/Gl 50/09 i z dnia 15 września 2009 r. o sygn. akt IV SA/Gl 75/09 (publ. internet Centralna Baza Orzeczeń). Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji powinien zastosować się do oceny prawnej przedstawionej w niniejszym wyroku i wnikliwie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, co do sytuacji osobistej skarżącego, następnie dokonać wszechstronnej oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, stosownie do dyspozycji zawartej w art. 80 K.p.a. i merytorycznie rozstrzygnąć sprawę uwzględniając w razie potrzeby prawidłową interpretację art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Nadto, sam skarżący musi mieć świadomość tego, że wydanie prawidłowej decyzji merytorycznej zależne jest od tego, czy w sposób aktywny będzie uczestniczył w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 i 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji i z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji odstąpił od rozstrzygnięcia dotyczącego jej wykonalności. W myśl art. 250 p.p.s.a.wyznaczony w ramach przyznanego prawa pomocy pełnomocnik procesowy otrzymuje wynagrodzenie odpowiednio według zasad określonych w przepisach o opłatach za czynności adwokatów, radców prawnych, doradców podatkowych albo rzeczników patentowych w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej oraz zwrotu niezbędnych i udokumentowanych wydatków. Po myśli § 2 ust. 1, 2 i 3 oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349) przyznano pełnomocnikowi skarżącego koszty udzielonej pomocy prawnej w kwocie 240,- zł. wraz z należnym podatkiem VAT.