IV SA/Gl 432/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant St. sekr. sąd. Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Gliwicach na uchwałę Rady Miejskiej w Zabrzu z dnia 16 maja 2011 r. nr IX/91/11 w przedmiocie szkół i placówek oświatowo – wychowawczych 1) stwierdza nieważność § 1 ust. 1, ust. 2, ust. 3 zdanie drugie, § 3 i § 5 w części w jakiej odnosi się do § 1 ust. 1, ust. 2, ust. 3 zdanie drugie oraz § 3 zaskarżonej uchwały; 2) określa, że zaskarżona uchwała w części w jakiej stwierdzono nieważność nie może być wykonana. Uchwałą Nr IX/91/11 Rady Miejskiej w Zabrzu z dnia 16 maja 2011r. ustalono wysokość opłaty za pobyt dziecka w Żłobku Miejskim w Zabrzu. Jako podstawę prawną uchwały powołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 8 i 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 141 poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 58 ust. 1 i art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. Nr 45 poz. 235). W § 1 ust. 1 uchwały ustalono miesięczną odpłatność za pobyt dziecka w żłobku w wysokości określonej w przedstawionej tabeli. Opłata ta uzależniona została od wysokości dochodu netto przypadającego na członka rodziny, wzrastając w przypadku wyższych dochodów. W § 1 ust. 2 uchwały, jako podstawę określenia miesięcznego dochodu netto, od którego obliczano opłatę, przyjęto dokumenty przedstawione przez rodziców względnie opiekunów prawnych dziecka, przy czym w braku przedstawienia dokumentów potwierdzających wysokość uzyskiwanego dochodu ustalono stałą opłatę w wysokości 400 zł miesięcznie. W § 1 ust. 3 opisanego aktu ustalono odpłatność za pobyt dziecka w żłobku ponad 10 godzinny wymiar dzienny przyjmując 20 zł za każdą rozpoczętą godzinę opieki. Opiekę tę uzależniono od wniosku rodziców dziecka złożonego z jednodniowym wyprzedzeniem i zgodny dyrektora żłobka. W § 3 natomiast uchwałodawca zwolnił częściowo od ponoszenia określonej w § 1 uchwały opłaty rodziców, których dwoje lub więcej dzieci korzysta równocześnie z opieki w żłobku, wyznaczając w takim przypadku odpłatność do wysokości 50 zł za każde dziecko. W § 7 uchwały określono, iż wchodzi on w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, przy czym, w jej § 4 ust. 1 zachowano na niezmienionym poziomie dotychczasowe opłaty z tytułu pobytu dziecka w żłobku w wysokości 120 zł do dnia 31 sierpnia 2011r., gdyż po myśli § 5 uchwały wysokość opłat ustalonych w uchwale przepisach obowiązuje od 1 września 2011r. Przedstawiona uchwała zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargą sporządzoną w dniu 13 kwietnia 2012r. przez Prokuratora Okręgowego w Gliwicach. Skarżący zakwestionował regulację uchwały w zakresie jej postanowień wymienionych w treści § 1 ust. 1 ust. 2 i ust. 3 zdanie drugie, a także § 3, § 4 ust. 1oraz § 5 w części odnoszącej się do § 1 i § 3, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, co do zakwestionowanych postanowień. Skarżący zarzucił Radzie Miasta w Zabrzu naruszenie wymienionego w podstawie prawnej uchwały art. 58 ust.1 ustawy z dnia 4 lutego 2011r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 w związku z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 z późn. zm.), poprzez ustalenie opłaty za pobyt dziecka w żłobku według stawki miesięcznej w sytuacji, gdy w kompetencji rady miejskiej leży ustalenie tej opłaty z uwzględnieniem zakresu i kosztów usług świadczonych na rzecz dziecka w czasie jego pobytu w żłobku. Zdaniem skarżącego, w zaskarżonej uchwale doszło również do naruszenia przepisu art. 58 ust. 1 i art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, gdyż przepisy te zawierały ustawowe upoważnienie do uchwalania wysokości opłat oraz warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od ich ponoszenia. Nie upoważniały natomiast rady miasta do uzależnienia wysokości należnej opłaty miesięcznej od przedłożenia przez rodziców czy opiekuna prawnego dziecka określonej dokumentacji ani też do określenia konsekwencji zaniechania przedłożenia określonej dokumentacji. Nadto przepisy te nie upoważniały organu do ustanowienia zasad wydłużania opieki nad dzieckiem ponad dziesięciogodzinny pobyt. W skardze zwrócono uwagę na charakter prawny zaskarżonego aktu stwierdzając, iż jest to akt prawa miejscowego podlegający kontroli sądu administracyjnego. Powołując się na zasadę praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 94 ustawy zasadniczej podniesiono, iż gmina swoje prawotwórcze kompetencje może oprzeć tylko na wyraźnie sformułowanej przez ustawę delegacji. Kompetencji tych nie można domniemywać ani też dowolnie rozszerzać. Skarżący wskazał, iż zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, zakładanie i utrzymanie żłobków należy do zadań własnych gminy. Konsekwentnie do tego zapisu koszty ufundowania żłobka oraz jego bieżące funkcjonowanie obciążają gminę. Stwierdził, iż mimo zobowiązania do ponoszenia opłat za pobyt i wyżywienie dzieci w żłobku ich rodziców, na co zezwala art. 23 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, rodzice ci nie mogą być obciążani w żadnej mierze kosztem utrzymania założonej przez gminę placówki. Skarżący dokonał interpretacji treści art. 58 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, uznając, iż przepis ten odwołuje się do zasady ekwiwalentności. Zasada to oznacza, że opłaty wnosi się za konkretne i ekonomicznie równoważne świadczenie, a pomiędzy wysokością opłaty i zakresem świadczenia musi zachodzić równowartość. W związku z tym, opłata za pobyt w żłobku małoletniego do lat 3 musi mieć związek z realnymi kosztami faktycznego pobytu dziecka, a zatem osoba zobowiązana do uiszczenia opłaty powinna zapłacić za świadczenia rzeczywiście udzielone w żłobku, przy jednoczesnym uwzględnieniu kosztu świadczenia. Prokurator Okręgowy stwierdził, iż zakwestionowane przez niego postanowienia uchwały przekraczają delegację ustawową. Dokonano w nich "swoistego zryczałtowania" należności za pobyt dziecka w żłobku wprowadzając miesięczną sztywną opłatę w wysokości od 120 do 400 zł, która to opłata nie jest powiązana z wartością usług świadczonych przez żłobek w czasie pobytu małoletniego dziecka w żłobku. Uznano, iż częściowe zwolnienie od ponoszenia opłaty miesięcznej oparte zostało na bezprawnej konstrukcji opłaty stałej, a więc tę regulację należy potraktować, jako istotnie sprzeczną z prawem, jak również zapis § 5 w zakresie, w jakim ustala datę obowiązywania opłaty, która nie znajduje oparcia w ustawie. Skarżący przywołał treść § 8 ust. 3 lit.a statutu Żłobka Miejskiego w Zabrzu, w którym przyjęto, że opłata za pobyt dziecka w przypadku jego nieobecności w żłobku wnoszona jest w pełnej wysokości. Podniósł, iż zapis ten potwierdza sprzeczność określonej w zaskarżonej uchwale opłaty stałej ze wskazaną regułą ekwiwalentności, która powinna uwzględniać ilość godzin faktycznie spędzanych w żłobku przez dziecko w okresie rozliczeniowym. Uzasadniając stanowisko skarżącego zajęte wobec zapisów zawartych w § 1 ust. 2 i ust. 3 zdanie drugie powołano się na treść delegacji ustawowej zawartej w art. 58 ust. i art. 59 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, uznając, iż nie daje ona podstaw do uregulowania zasad określania miesięcznego dochodu na członka rodziny będącego podstawą ustalenia wysokości opłaty miesięcznej, nie daje podstaw do uregulowania konsekwencji zaniechania przedłożenia dokumentów potwierdzających osiągane dochody oraz zasad wydłużania opieki na dzieckiem ponad 10 godzin. Na potwierdzenie swego stanowiska Prokurator Okręgowy powołał się na dwa wyroki Trybunału Konstytucyjnego (sygn. K 2/03 z dnia 9 września 2004r. i sygn. U 6/04 z dnia 17 stycznia 2006r.), a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2010r., sygn. I OSK 950/10 oraz szereg orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Zabrze, działający w imieniu Rady Miasta, wniósł o jej oddalenie uznając za chybiony zarzut strony skarżącej, co do tego, iż ustalona w uchwale opłata narusza zasadę ekwiwalentności albowiem ujęcie opłaty, jako miesięcznego ryczałtu, stanowi równowartość usług, które w ciągu miesiąca żłobek zobowiązuje się świadczyć w formie opieki nad dzieckiem w ustawowo określonym wymiarze dziennym. Zauważono, iż po myśli art. 23 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 zobowiązanymi do ponoszenia opłat za pobyt dziecka oraz wyżywienie w żłobku są jego rodzice. Przepis jej art. 58 ust.1 nie wskazuje sposobu ustalenia wysokości, czy też składników ustalanej przez radę opłaty. Nie ma więc podstaw twierdzenie skarżącego, że opłata powinna uwzględniać ilość godzin faktycznie spędzanych przez dziecko w żłobku. Odnosząc się do brzmienia art. 7 ust. 1, art. 10. ust. 1 i 12 ust. 3 przywoływanej ustawy zauważono, że w żłobku zapewnia się opiekę nad dzieckiem w wymiarze 10 godzin dziennie względem każdego dziecka. Opieka ta obejmuje świadczenia zbliżone do warunków domowych, zajęcia zabawowe, opiekuńczo-wychowawcze oraz edukacyjne dostosowane do rozwoju dziecka. Zasada ekwiwalentności powinna być tym samym rozumiana, jako odzwierciedlenie zapewnionej opieki przez żłobek. Świadczenie polega na zapewnieniu dziecku opieki w wymiarze 10 godzin, a więc ustalona w zaskarżonej uchwale opłata jest powiązana z wartością świadczonych usług. W odpowiedzi na skargę zakwestionowano też stanowisko Prokuratora Okręgowego, co do tego, by "koszty ufundowania żłobka obciążały gminę". Organ wskazał, że przywołany w skardze przepis art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw stanowi jedynie o tym, co należy do zadań własnych gminy, a jest tym zakładanie i utrzymywanie żłobków. Gmina nie jest natomiast zobowiązana do ponoszenia opłat za pobyt i wyżywienie dziecka w żłobku. Zdaniem organu przepis art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 odnosi się również do jej art. 12 ust. 3, gdzie mowa o możliwości wydłużenia pobytu dziecka w żłobku na wniosek rodziców. Tym samym organ stanowiący gminy ma również kompetencje do ustalenia wysokości opłaty za pobyt w żłobku w warunkach, o których mowa w art. 12 ust. 3 tej ustawy. Zauważono nadto, że przepis art. 59 ust. 2 tego aktu daje organowi stanowiącemu gminy upoważnienie do określania częściowego lub całkowitego zwolnienia od ponoszenia opłat, a więc jest możliwe ustalenie wysokości tych opłat w zależności od miesięcznego dochodu przypadającego na członka rodziny. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach pełnomocnik organu zaprzeczył powtórnie tezie by "koszty ufundowania żłobka obciążały gminę". Uzupełniając wywody przedstawione w odpowiedzi na skargę zwrócił uwagę na rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5 sierpnia 2011r. w sprawie sprawozdań rzeczowo-finansowych z wykonywania zadań z zakresu opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, a zwłaszcza na jego załącznik Tabelę A "Żłobki i kluby dziecięce", a w tym jego pkt 5 określający sposób rozliczenia kosztów ponoszonych przez gminę i rodziców dziecka związanych z pobytem i wyżywieniem w żłobku. Powołał się nadto na zapis zawarty w pkt 7załącznika do przywołanego rozporządzenia, według którego za dzieci uczęszczające do żłobka uznaje się dzieci wpisane na listę w danych okresach sprawozdawczych. Zdaniem pełnomocnika przeczy to tezie skarżącego, iż suma kosztów ponoszonych przez gminę w danym okresie sprawozdawczym nie może równać się sumie kosztów pobytu i wyżywienia wszystkich dzieci wpisanych na listę w danym okresie sprawozdawczym. Dodatkowo podniósł, iż ekwiwalentność świadczenia nie zakłada obowiązku wyliczenia konkretnych kosztów, gdyż w rozumieniu cywilnoprawnym możliwy jest jego adhezyjny charakter. Wskazał, iż świadczenie, którego dotyczy uchwała ma charakter świadczenia adhezyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) art.1 § 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) zwanej dalej p.p.s.a. sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W ramach tej kompetencji jest zatem właściwy do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, na zasadzie przedstawionej w art. 147 § 1 tego aktu, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Kontrola zgodności z prawem działania organów administracji publicznej, a w tym organów samorządu terytorialnego, nie następuje z urzędu lecz wymaga zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego skargą złożoną przez uprawniony podmiot. Niewątpliwie z regulacji zawartej w art. 50 § 2 p.p.s.a w związku z art. 5 ustawy z dnia z dnia 20 czerwca 1985r. o prokuraturze (tekst jednolity Dz. U. z 2008r. Nr 7 poz. 39) wynika uprawnienie prokuratora do realizacji środków zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, a w tym uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Termin do wniesienia skargi przez prokuratora wynosi sześć miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, bądź sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do skargi na akt prawa miejscowego. Akt taki można zaskarżyć w każdym czasie (por. Komentarz do art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III). Nie budzi wątpliwości, iż zaskarżony akt ma charakter prawa miejscowego, o czym świadczy abstrakcyjny i generalny charakter zawartych w nim norm, a potwierdzają to także przepisy wymienione w jego podstawie prawnej. Wskazane konstatacje umożliwiają podjęcie dalszych, merytorycznych rozważań, co do słuszności zarzutów postawionych w skardze i oceny tam przedstawionego stanowiska Prokuratora. W zaskarżonej uchwale, jako podstawę prawną, przywołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 8 i 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 141 poz. 1591 z późn. zm.) zwaną dalej u.s.g., w związku z art. 58 ust. 1 i art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. Nr 45 poz. 235). W myśl art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Stosownie natomiast do jej art. 8 ust. 2 pkt 8, do wyłącznej właściwości gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Odrębną ustawą, o której mowa w cyt. art. 8 ust. 2 pkt 8 u.s.g. jest niewątpliwie ustawa o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. W jej art. 58 ust. 1 zawarto upoważnienie dla rady gminy do ustalenia wysokość opłaty z pobyt dziecka w żłobku oraz opłaty z tytułu wydłużonego na wniosek rodzica (opiekuna prawnego dziecka) wymiaru opieki w żłobku, a także ustalenia maksymalnej wysokości opłaty za wyżywienie. Natomiast w art. 59 ust. 2 u.s.g. zawarto upoważnienie do uchwalenia warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od ponoszenia ustalonych opłat. Poza sporem pozostaje zatem, iż Rada Miasta Zabrza upoważniona była do ustalenia wysokości opłat za pobyt i wyżywienie dziecka w żłobku, opłaty z tytułu wydłużonego wymiaru opieki na dzieckiem w żłobku, a także do ustalenia warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od ponoszenia tych opłat. W związku ze stanowiskiem zaprezentowanym w treści skargi rozważenia wymagało, czy rada gminy ma pełną swobodę kształtowania w/w opłat, gdyż kwestia ta stałą się sporna pomiędzy skarżącym, a organem stanowiącym Gminy Zabrze. Zgodnie z art. 217 Konstytucji RP nakładanie podatków i innych danin publicznych następuje w drodze ustawy. Trybunał Konstytucyjny wskazywał w swoim orzecznictwie, że świadczenie pieniężne pobierane przez podmiot prawa publicznego na rzecz systemu budżetowego w wyniku jednostronnej decyzji powinno być nie tylko nałożone ustawą, ale zasady ustalania jej wysokości również winny być zamieszczone w ustawie. Uznano natomiast, iż zasada ta nie obliguje do kwotowego określenia wysokości opłaty na poziomie ustawowym (zob. wyrok TK z 9 lutego 1999 r., sygn. U 4/98; z 13 lipca 2011 r., sygn. K 10/09, OTK ZU nr 6/A/2011, z 13 lipca 2011 r., sygn. K 10/09). Z tych też względów ustalenia, co do opłat za korzystanie ze żłobka na poziomie aktu wykonawczego, jakim jest zaskarżona uchwała, muszą ograniczyć się wyłącznie do regulacji w zakresie wysokości tych świadczeń. Charakter tej opłaty oraz wytyczne, co do jej wysokości, wynikać powinny z treści ustawy. Wytyczne takie znaleźć można przede wszystkim w art. 23 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3, gdzie określono, do czego zobowiązani są rodzice dziecka przebywającego w żłobku wskazując, że obowiązek ten obejmuje pobyt oraz wyżywienie dzieci . Również w art. 59 ust. 1 tej ustawy stanowi się z jakiego tytułu wnoszone są opłaty, o których mowa w jej art. 58 ust. 1, określając ten tytuł, jako "korzystania ze żłobka". Jednocześnie norma ta wskazuje, iż opłata z tytułu korzystania ze żłobka pobierana jest na rzecz gminy, ma więc bezsprzecznie charakter opłaty publicznej. Kierunek opłaty przedstawiony w cyt. przepisach znajduje nadto potwierdzenie w ustawowo przyznanym zakresie działania i zadań gminy, przedstawionym w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.). Jest to co prawda norma o charakterze stricte kompetencyjnym jednak Sąd Najwyższy wywiódł z niej nakaz wyłączenia z kosztów korzystania ze żłobka koszty utrzymania tej instytucji. Sąd Najwyższy zauważył, że w przepisie tym określono, jako zadania własne gminy, zakładanie i utrzymanie żłobków. Oznaczać to ma bezspornie, że jeśli gmina - jako osoba prawna - utworzy żłobek, to ponosi pełne koszty jego utrzymania (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 października 1993 r. sygn. III CZP 134/93 publ. OSNC 1994/4/80). Jeśli zatem zapis ten wyklucza, by opłata o charakterze publicznym, pobierana od rodziców dziecka korzystającego ze żłobka obejmowała koszt utrzymania żłobka, to jej wysokość, jako opłaty publicznej pobieranej w związku z pobytem dziecka w żłobku, musi odpowiadać wartości świadczenia uzyskiwanego w zamian przez to dziecko. Na powyższe cechy opłat publicznych zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z 10 grudnia 2002 r. o sygn. P 6/02, publ. OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 91 Trybunał stwierdził, że opłaty publiczne są świadczeniami "pieniężnymi, powszechnymi, bezzwrotnymi, ustalanymi jednostronnie przez państwo", które "przeznaczane są na cele publiczne albo związane są z realizacją takich celów" (podobnie w wyrokach z 17 stycznia 2006 r., sygn. U 6/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 3; z 16 marca 2010 r., sygn. K 24/08). Trybunał przyjmował, że ekwiwalentność opłat wynika z tego, iż pobierane są one "w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych". Dokonywane są w interesie konkretnych podmiotów i "stanowią swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością, co oznacza, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty". W świetle przedstawionej interpretacji uzależnienie wysokości opłaty za pobyt dziecka w żłobku od wysokości dochodu uzyskiwanego przez jego rodziców można byłoby uznać za słuszne, jednakże wyłącznie w zakresie regulacji dotyczącej zwolnień od ponoszenia tego obowiązku. Aby mówić o zwolnieniu od opłaty należy ją jednak wcześniej generalnie ukształtować, jako adekwatną do uzyskiwanej usługi, co expressis verbis wynikać musi z treści kształtującej tę opłatę normy prawnej. Nie czyni tego zaskarżony § 1 ust. 1 kontrolowanej uchwały. Stąd też należy przyznać rację skarżącemu, iż zakwestionowane przez niego postanowienia uchwały Rady Miejskiej w Zabrzu błędnie określają obowiązek rodziców czy opiekunów prawnych dziecka korzystającego z usług świadczonych w żłobku w zakresie ponoszenia opłat za to świadczenie. Ustalenie wysokości opłaty w zależności od wysokości dochodu rodzica dziecka korzystającego ze żłobka stanowi o ustaleniu jej na podstawie kryterium nieznanego ustawie. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest tożsamy pogląd, co do tego, iż opłata nakładana na rodziców dzieci przebywających w żłobku stanowić powinna świadczenie ekwiwalentne za wykonywane przez żłobek usługi opiekuńcze, a tym samym niedopuszczalna jest pełna swoboda kształtowania tych opłat (por. przykładowo wyroki WSA w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2013r. sygn. akt IV SA/Gl 279/12, z dnia 15 stycznia 2013r. sygn. akt IV SA/Gl 405/12 czy wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010r. sygn. akt I OSK 950/10). Jak wynika natomiast z prezentowanego przez organ stanowiska (czy w odpowiedzi na skargę, czy na rozprawie) nie zaprzecza się w nim obowiązkowi powiązania opłaty za usługi świadczone przez żłobek z wartością tych usług. Uznaje się jednak, iż ustalenie na poziomie ustawy zadań z zakresu opieki w żłobku (art. 10 ustawy) i czasu jej trwania (art. 12 ust. 2 ustawy) oznacza, iż każde z dzieci korzystających ze żłobka otrzymuje takie właśnie świadczenie, co nie wymaga dalszych specyfikacji jego wartości. Pogląd ten, niezależnie od tego, czy oparty jest na prawidłowych podstawach, pozostaje w sprzeczności z treścią kontrolowanych przepisów zaskarżonej uchwały. Nawet gdyby przyjąć, iż podstawowe, gwarantowane ustawą usługi w postaci opieki w żłobku każde dziecko (za wyjątkiem wymagających specjalnych świadczeń), z chwilą zapisania go do żłobka (sui generis adhezji, jak twierdzi organ) powinno otrzymać w takiej samej jakości i czasie, to koszt tej usługi nie jest w żadnym wypadku zależny od sytuacji materialnej rodzica. Natomiast Rada Miejskiej w Zabrzu nie ukształtowała w treści § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały wysokość opłaty pobieranej od rodzica dziecka z odesłaniem do zadań żłobka i czasu zapewnionej opieki lecz odesłała do kryterium wysokości dochodu niepozostającego w związku przyczynowym z realizowanym świadczeniem. Zaskarżony zapis § 1 ust. 1 i 2 wyznacza zatem nieznane ustawie o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 zasady. Wbrew treści art. 23 ustawy o opiece na dziećmi do lat 3 nakazuje obciążyć rodziców dzieci korzystających ze żłobka opłatami publicznymi nie ze względu na pobyt dziecka w żłobku równy określonemu jego kosztowi lecz ze względu na możliwości finansowe rodziny. Przytoczone na rozprawie przez pełnomocnika organu rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5 sierpnia 2011r. w sprawie sprawozdań rzeczowo -finansowych z wykonywania zadań z zakresu opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U Nr 173 poz. 1035) wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 64 ust. 3 ustawy o opiece na dziećmi do lat 3 określa wzór, terminy i sposób sporządzania sprawozdań rzeczowo-finansowych z wykonywania zadań z zakresu opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, mając na uwadze potrzebę ujednolicenia informacji przekazywanych przez podmioty realizujące ustawę. Ani ranga aktu ani też jego treść nie może rozstrzygać kwestii granic swobody gminy w przedmiocie kształtowania wysokości opłaty za pobyt dzieci w żłobku. Reasumując przyjdzie zatem stwierdzić, że obowiązek pieniężny nałożony na rodzica dziecka korzystającego z usług świadczonych jego dziecku w żłobku jest zdeterminowany wartością oferowanej mu usługi. Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego ustanawiającego opłatę za usługi świadczone w żłobku jest więc uwzględnić związek przyczynowy pomiędzy wysokością obowiązku nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług żłobka i kosztami wynikającymi z zaoferowanej mu usługi. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, iż zasady ustalania opłat za pobyt w przypadku nieobecności dziecka w żłobku określa statut żłobka (art. 11 ust.2 pkt 4 omawianej ustawy). Opłata uchwalona na podstawie delegacji określonej w art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 musi więc uwzględniać rzeczywiste koszty przewidziane jako świadczenie dla dzieci do lat 3 w żłobku. Nie czyni tego, jak wyżej wskazano, zapis zawarty w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, w którym obowiązek rodziców dzieci korzystających z usług żłobka uzależniony został od wysokości dochodu netto przypadającego na członka rodziny, wzrastając w przypadku wyższych dochodów. Tym bardziej brak uzasadnienia dla wysokości opłaty w wysokości 400 zł nałożonej na rodzica w przypadku braku przedstawienia dokumentów potwierdzających wysokość dochodów rodziny dziecka (§ 1 ust. 2 uchwały, który traktowany być może, jako przepis sankcjonujący jakieś zachowanie. Tego typu regulacje mogą znajdować się wyłącznie w aktach rangi ustawy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wykazano także, wobec braku ustalenia w sposób prawidłowy opłaty zasadniczej w § 1 ust. 1 uchwały, że zwolnienie do wysokości 50 zł, w przypadku rodzin wielodzietnych, jest zwolnieniem zasadnym. Należy zgodzić się również z twierdzeniem skargi, co do tego, iż delegacja zawarta w przepisie art. 59 ust. 2 ustawy nie daje organowi uprawnień do ustanawiania procedury związanej z wydłużaniem opieki na dzieckiem ponad przewidziany ustawą czas. Zapis przedstawiony w § 1 ust. 3 zd. drugie sugeruje wręcz, że dzieci rodziców, którzy nie złożą wniosku z jednodniowym wyprzedzeniem mogą zostać pozbawione świadczeń fakultatywnych, ponad "pensum" przewidziane w ustawie. Tymczasem w treści art. 12 ust.3 wyznacza się przesłanki wymagane dla fakultatywnie sprawowanej przez żłobek opieki wymieniając, jako takie, szczególnie uzasadnione przypadki i wniosek rodzica. Zaskarżona uchwała, jako akt wykonawczy do ustawy, jest aktem prawnym wydawanym w celu wykonania ustawy i na podstawie udzielonych w niej upoważnień (art. 94 Konstytucji RP). Nie jest więc aktem samoistnym, ponieważ jej byt zależy od istnienia odpowiedniego upoważnienia ustawowego. Przekroczenie granic upoważnienia stanowi o braku legalności aktu wykonawczego, co w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nakazuje stwierdzenie jego nieważności. Konsekwentnie do przedstawionych wyżej konstatacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za konieczne stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały Nr IX/91/11 Rady Miejskiej w Zabrzu z dnia 16 maja 2011r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty za pobyt dziecka w Żłobku Miejskim w Zabrzu w zakresie jej postanowień objętych skargą Prokuratora Okręgowego w Gliwicach (za wyjątkiem § 4 ust. 1 uchwały), jako że wydano je z istotnym naruszeniem art. 58 ust. 1 w związku z art. 23 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3, co odpowiada uchybieniu, o którym mowa w treść art. 91 ust. 1 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił się od kontroli § 4 ust. 1 uchwały, gdyż nie był upoważniony do orzekania w przedmiocie wysokości opłaty określonej w treści zaskarżonego przepisu. Przepis ten odnosił się do regulacji wykraczającej poza zaskarżony akt. Opłata w wysokości 120 zł, do której odsyła ta intertemporalna regulacja nie została ustalona na mocy uchwały Nr IX/91/11 Rady Miejskiej w Zabrzu z dnia 16 maja 2011r. stanowiącej przedmiot skargi. W świetle powyższego, po myśli art. 147 p.p.s.a., należało orzec, jak w sentencji. Z uwagi na uwzględnienie wniesionej skargi orzeczono o wykonalności zaskarżonego aktu stosownie do postanowień art. 152 p.p.s.a.