IV SA/Gl 435/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.) Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi W.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Pismem z dnia [...] W.L. (zwany dalej "stroną" lub "skarżącym") zwrócił się do Prezydenta Miasta D. (dalej "organ pierwszej instancji") z wnioskiem o udzielenie mu pomocy w zakresie zaopatrzenia w leki oraz żywność. W związku z tym wnioskiem organ pierwszej instancji pismem z dnia [...] poinformował stronę, że termin wywiadu środowiskowego ustalił na dzień [...], godz. [...]. Jednocześnie pouczył stronę o konsekwencjach nie wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego stwierdzając, że w takiej sytuacji istnieje podstawa do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. W dniu [...] pracownicy socjalni udali się na umówiony termin wywiadu środowiskowego, jednakże strona nie wpuściła pracowników socjalnych w osobach L.K. i J.S. do mieszkania – zamykając drzwi po ustaleniu, kto i w jakim celu przyszedł. Powyższe zostało zaprotokołowane przez ww. pracowników socjalnych. Organ ocenił powyższe jako uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] organ pierwszej instancji odmówił stronie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na zaopatrzenie w leki oraz żywność. W uzasadnieniu wskazał, że strona pomimo obecności w mieszkaniu, kategorycznie odmówiła wpuszczenia pracowników socjalnych do swojego mieszkania; co uniemożliwiło im przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Akcentował, że niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uniemożliwia organowi dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o pomoc społeczną, a ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń, odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Działania strony, utrudniające pracownikom socjalnym przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w pełni uzasadniają zatem odmowę przyznania świadczenia. Na poparcie tej tezy organ pierwszej instancji odwołał się do dorobku judykatury przywołując wyroki NSA: z dnia 24 marca 2011 r., z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 2053/2010 i I OSK 1424/2007 oraz z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 205/2011. W odwołaniu skarżący wyraził niezadowolenie z tego rozstrzygnięcia, akcentując swoją trudną sytuację życiową. Podkreślił, że w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ pierwszej instancji przysłał pracowników socjalnych którzy oskarżali go i obciążali przed Sądem "o nie mające miejsca czyny za które w efekcie" został skazany na wielomiesięczne więzienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej "organ odwoławczy" lub "Kolegium") decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał przebieg postępowania, treść decyzji organu pierwszej instancji oraz zarzuty odwołania. Kolejno odniósł się do okoliczności faktycznych sprawy. W tym zakresie podał, że pismem z dnia [...] strona zwróciła się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o udzielenie jej pomocy w zakresie zaopatrzenia w leki oraz żywność. W związku z tym wnioskiem organ pierwszej instancji pismem z dnia [...] poinformował stronę, iż termin wywiadu środowiskowego ustalił na dzień [...], godz. [...] oraz zobowiązał do przygotowania następujących dokumentów: decyzji z ZUS-u o otrzymywanym świadczeniu, odcinku świadczenia z miesiąca [...] i [...], decyzji o dodatku mieszkaniowym, potwierdzenia opłat za media, czynsz, RTV, telefon, potwierdzenia przesyłanych alimentów, faktur za leki, innych dokumentów potwierdzających obciążenie budżetu domowego. Wskazał również stronie, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są zobowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Podał, że w przypadku niedogodności związanej z terminem wywiadu środowiskowego należy zgłosić się celem ustalenia innego terminu. Jednocześnie pouczył stronę o konsekwencjach nie wyrażenia zgody na przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, stwierdzając, że w takiej sytuacji istnieje podstawa do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Strona nie zgłosiła niedogodności terminu, a mimo tego w dniu [...] nie wpuściła pracowników socjalnych do mieszkania. Następnie Kolegium przytoczyło przepisy prawne znajdujące w sprawie zastosowanie, a to art. 39 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1, art. 4, art. 11 ust. 2, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1 i ust. 4a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj.: Dz. U. z 2015 r., poz. 163; dalej "ustawa"). Opierając się na wskazanej regulacji prawnej podzieliło pogląd organu pierwszej instancji w przedmiocie istnienia podstaw do odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń z uwagi na uniemożliwienie przez stronę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a tym samym uniemożliwienie dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej, od której zależy przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Kolegium stwierdziło, że argumentacja strony w postaci tłumaczenia, iż nie wpuściła na wywiad środowiskowy pracowników socjalnych z tego powodu, że przez zeznania tych osób została skazana w procesie karnym nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona zarzuciła decyzji Kolegium "szereg nieprawidłowości a to głównie, że zawiera nieprawdę oraz łamanie przepisów prawa administracyjnego." Skarżący oparcie odmowy przyznania zasiłku na uniemożliwieniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ocenił jako manipulację, ponieważ nigdy nie odmawiał zgody na przeprowadzenie tego wywiadu. Zwrócił uwagę na fakt, że wywiad chcieli przeprowadzić pracownicy socjalni L.K. i J.S., które składały przeciwko niemu zeznania w postępowaniu karnym. Zdaniem skarżącego "przysyłanie tych samych funkcjonariuszy na wywiad w kilka miesięcy po skazaniu strony jest ewidentnym zamiarem kontynuowania nierzetelnego i stronniczego procesu, który zasadnie wzbudza w W.L. uzasadnione zagrożenie ze strony funkcjonariuszy L.K. oraz J.S. Zarówno MOPS w D. jak i SKO w K. postępują nierzetelnie zwłaszcza, że przepisy jednoznacznie mówią o tym, iż funkcjonariusz publiczny pod adresem którego istnieją uzasadnione podejrzenie, wątpliwości co do bezstronności powinien być odsunięty od prowadzenia sprawy. W.L. w dniu [...] nie uniemożliwiał przeprowadzenia wywiadu funkcjonariuszom L.K. oraz J.S. lecz obydwu funkcjonariuszom publicznym zakomunikował swoje obawy i zagrożenie płynące ze strony obydwu co w jakiejś części odzwierciedla także protokół sporządzony na tę okoliczność". Skarżący uważa, że L.K. oraz J.S. nie są bezstronne i nie powinny "realizować dalszych czynności dotyczących strony. Negatywna decyzja wydana przez MOPS i utrzymana przez Kolegium jest ewidentnym skutkiem nieprzestrzegania prawa administracyjnego i ma znamiona nękania strony". Skarżący wniósł o zmianę wszystkich niekorzystnych dla niego decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w pełnym zakresie podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Nadto odnosząc się do wywodów skargi i mając na względzie art. 24 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a.", Kolegium stwierdziło, że w jego ocenie brak było podstaw do uznania, że wskazani przez skarżącego pracownicy socjalni powinni być wyłączeni od udziału w prowadzonym postępowaniu, gdyż z dołączonego do odwołania i skargi, kserokopii wyroku Sądu Rejonowego w D. z dnia [...] wynika, że skarżący został uznany za winnego popełnienia czynów wskazanych w tym wyroku wobec funkcjonariuszy publicznych w osobach pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. tj. A.K., A.H. i E.R., a więc pracowników którzy nie brali udziału w przedmiotowym postępowaniu. W replice z dnia [...] skarżący podtrzymał swoje stanowisko i argumentację na poparcie postawionych zarzutów. Zakwestionował legalność procesu karnego, w wyniku którego został skazany. W piśmie z dnia [...] organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "ustawą p.p.s.a."). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji – w granicach i według kryteriów określonych cytowanymi wyżej przepisami – Sąd stwierdził, że decyzja ta nie narusza prawa. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy zaaprobował decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania stronie pomocy w formie zasiłku celowego na zaopatrzenie w leki oraz żywność. Powodem odmowy był brak współpracy skarżącego, który uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Nie godzi się z tym skarżący podkreślając, że nie odmawiał zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Uważa, że pracownicy socjalni, którzy zeznawali w procesie karnym, w wyniku którego został skazany, nie są bezstronni i przysłanie ich na wywiad uważa za "znęcanie się". W zakresie stanu prawnego sprawy wskazać trzeba na art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Stosownie do art. 106 ust. 4 ustawy decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Normą zamieszczoną w art. 4 ustawy prawodawca nałożył na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W myśl art. 107 ust. 1 ustawy rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz u osób, o których mowa w art. 103. Natomiast § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 712) stanowi, że wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. Zgodnie z art. 107 ust. 4a ustawy niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 60/11 (LEX nr 1081038) wskazał, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym jest uniemożliwienie mu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Rodzinny wywiad środowiskowy lub jego aktualizacja jest bowiem nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej, lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Stanowisko to wpisało się w ugruntowaną linię orzeczniczą (por. wyroki NSA z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt I OSK 37/08; LEX nr 510466, z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 561/08; LEX nr 580375, z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 554/09: LEX nr 588795, z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 84/10; LEX nr 595567). Sąd w pełnym zakresie to stanowisko podziela. Kluczowe dla analizowanej sprawy jest więc stwierdzenie, czy zachowanie skarżącego wypełnia znamiona niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Przypomnieć trzeba, że organ pierwszej instancji pismem z dnia [...] poinformował stronę, że termin wywiadu środowiskowego ustalił na dzień [...], godz. [...] i wskazał jakie dokumenty należy przygotować celem okazania. Podał, że w przypadku niedogodności związanej z terminem wywiadu środowiskowego należy zgłosić się celem ustalenia innego terminu. Jednocześnie pouczył stronę o konsekwencjach nie wyrażenia zgody na przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, stwierdzając, że w takiej sytuacji istnieje podstawa do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Strona nie zgłosiła niedogodności terminu, a mimo tego w dniu [...] nie wpuściła pracowników socjalnych do mieszkania. W protokole sporządzonym na tę okoliczność pracownicy socjalni odnotowali, że skarżący otworzył drzwi, jednak nie wpuścił ich do mieszkania. Po przedstawieniu się pracowników socjalnych i określeniu celu wizyty skarżący oświadczył: "Przez panią K. zostałem pomówiony i skazany wyrokiem Sądu. Obawiam się dalszych pomówień. Pani K. jest moralnie . Po czym zamknął drzwi. Skarżący nie złożył wniosku o wyłączenie pracownika socjalnego. Nie podjął też żadnych działań w celu udzielenia organowi informacji objętych wywiadem środowiskowym i przedłożenia stosownych dokumentów. Sąd stwierdza, że zachowanie skarżącego prawidłowo zostało przez organy obydwu instancji uznane za niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wymaganego prawem wywiadu środowiskowego. Tej kwalifikacji nie mogą zmienić podnoszone przez skarżącego argumenty odwołujące się do instytucji prawnej wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu. W odwołaniu skarżący podnosił, że "... na wywiad środowiskowy MOPS przysłał panie K. oraz S., które oskarżały i obciążały mnie przed sądem o nie mające miejsca czyny za które w efekcie zostałem skazany na wielomiesięczne więzienie (zał. 1). Jest to zbiorowe znęcanie się zarówno przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w D. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w celu biologicznej eliminacji mnie za pomocą bezwzględnego szykanowania, pomówień i odmowy wszelkiej koniecznej pomocy na przestrzeni długiego okresu czasu". W skardze podtrzymując te twierdzenia i odnosząc się do argumentacji zamieszczonej w zaskarżonej decyzji akcentował, że skazanie nastąpiło wyłącznie na podstawie gołosłownych zeznań, między innymi funkcjonariuszy L.K. i J.S., o czym organy wiedziały. Ocenił, że przysyłanie tych samych funkcjonariuszy na wywiad w kilka miesięcy po skazaniu strony jest ewidentnym zamiarem kontynuowania nierzetelnego i stronniczego procesu, który zasadnie wzbudza w nim "uzasadnione zagrożenie" ze strony ww. funkcjonariuszy publicznych. Podkreślił, że przepisy jednoznacznie mówią o tym, "iż funkcjonariusz publiczny, pod adresem którego istnieje uzasadnione podejrzenie, wątpliwości co do bezstronności powinien być odsunięty od prowadzenia sprawy". Przywołanym wyrokiem z dnia [...], sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w D. uznał oskarżonego W.L. za winnego popełnienia: 1) w dniu [...] w D. czynu z art. 222 § 1 kk, naruszenia nietykalności cielesnej – poprzez oplucie – funkcjonariuszy publicznych w osobach pracowników MOPS w D.: A.K. i A.H., podczas i w związku z pełnieniem przez nich obowiązków służbowych, 2) w dniu [...] w D. czynu z art. 226 § 1 kk, znieważenia za pomocą słów powszechnie uznanych za obelżywe funkcjonariuszy publicznych w osobach pracowników MOPS w D.: A.K. i A.H., podczas i w związku z pełnieniem przez nich obowiązków służbowych. Sąd orzekł karę łączną 5 miesięcy pozbawienia wolności. W tym miejscu wskazać trzeba, że zgodnie z art. 24 § 1 i 3 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie: 1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki; 2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia; 3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli; 4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3; 5) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji; 6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne; 7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej (§ 1). Bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika (§ 3). Sąd stwierdza, że w sprawie nie zachodzi żadna z ustawowych przyczyn wyłączenia pracownika, wymienionych w art. 24 § 1 k.p.a. W szczególności nie zachodzi przypadek wymieniony w punkcie 4, ponieważ pracownicy socjalni L.K. i J.S. nie byli świadkami w postępowaniu toczącym się z wniosku skarżącego z dnia [...] o udzielenie pomocy w zakresie zaopatrzenia w leki i żywność. Wymieniony w tym punkcie przypadek nie dotyczy innych postępowań niż postępowanie administracyjne. Zakresem tego przepisu nie jest objęte składanie zeznań przez pracownika socjalnego L.K. w postępowaniu karnym. Nie zachodzi też przypadek unormowany w art. 24 § 3 k.p.a. Przede wszystkim z tego względu, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż skarżący w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia [...] nie żądał wyłączenia ww. pracowników socjalnych od udziału w postępowaniu. Żądania takiego nie zgłosili także ci pracownicy socjalni. Sąd nie znajduje również podstaw do negatywnej oceny nie wyłączenia z urzędu tych pracowników socjalnych przez bezpośredniego przełożonego w sytuacji, gdy obowiązkiem funkcjonariusza publicznego było złożenie zeznań na okoliczność popełnienia czynów zabronionych, a prawomocnym wyrokiem oskarżony został uznany za winnego ich popełnienia. Brak jakichkolwiek podstaw do kwalifikowania takich zeznań jako pomówień, które miałyby dowodzić stronniczości pracownika. Sąd stwierdza, że tym samym w sprawie nie doszło do naruszenia art. 24 k.p.a. Tym bardziej brak podstaw do wywodzenia, że w sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., ponieważ decyzja nie została wydana przez pracownika podlegającego wyłączeniu – decyzja organu pierwszej instancji została wydana przez W.P., zastępcę Dyrektora MOPS w D., z upoważnienia Prezydenta Miasta D. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., oddalił skargę.