IV SA/Gl 439/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy T. z dnia [...]nr [...] Wnioskiem z dnia [...] 2010 r. J. A. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad swoim ojcem – J. T.. Decyzją z dnia [...] r., nr [...]., wydaną po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T., działający z upoważnienia wójta Gminy T. nie przyznał stronie żądanego świadczenia. Rozstrzygnięcie to wydane zostało na podstawie art. 104 i art. 130 §4 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 3 pkt 11, art. 17, art. 20 ust. 1-3 i art. 23 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), art. 13 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz. U. Nr 219, poz. 1706), a także w oparciu o bliżej niesprecyzowane przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.). W uzasadnieniu organ administracyjny podniósł, że ojciec wnioskującej pozostaje w związku małżeńskim, a tym samym sporne świadczenie nie mogło jej zostać przyznane z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) przywołanej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. J.A. oświadczyła, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem zapadłym w pierwszej instancji. Strona podniosła, że zarówno jej ojciec jak i matka to osoby niepełnosprawne w stopniu znacznym, schorowane i wymagające pomocy drugiej osoby w codziennej egzystencji. Mając na uwadze powyższe wskazała na krzywdzący charakter kwestionowanej decyzji podkreślając, że odmówiono jej przyznania prawa do spornego świadczenia, pomimo iż sprawuje ona opiekę nad obojgiem rodziców. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy akt stanowiący przedmiot odwołania. Organ drugiej instancji powołał się na art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazując, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu bądź innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, sporne świadczenie przysługuje natomiast wtedy, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa wyżej. Równocześnie Kolegium podkreśliło, że z mocy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) cytowanej regulacji, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W tym kontekście organ drugiej instancji zaakcentował, że J. T. ma wprawdzie orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności wraz ze wskazaniem o konieczności stałej lub długotrwałej opieki i pomocy drugiej osoby, jednak skoro pozostaje w związku małżeńskim, strona nie może nabyć prawa do pobierania na niego wnioskowanego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. A. dała wyraz swojemu niezadowoleniu z decyzji Kolegium oraz wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy. Strona powtórnie podkreśliła, że sprawuje opiekę nad obojgiem rodziców, gdyż tak jej ojciec jak i matka są osobami niepełnosprawnymi, schorowanymi i nie są w stanie opiekować się sobą nawzajem. W tym stanie rzeczy wywiodła, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że ojciec pozostaje w związku małżeńskim jest krzywdząca i koliduje z zasadą równości wobec prawa wynikającą z art. 32 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Kolegium powtórzyło argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, raz jeszcze podnosząc, iż przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego na J.T. nie było możliwe, jako że jest on osobą pozostającą w związku małżeńskim, co w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi przesłankę wykluczającą pozytywne załatwienie jej wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 §1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 §1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, iż zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie jak i poprzedzająca je decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a zatem nie mogą one pozostać w obrocie prawnym. Zasady przyznawania świadczenia stanowiącego przedmiot niniejszej sprawy uregulowane zostały w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). Stosownie zatem do treści art. 17 ust. 1 tej regulacji, w brzmieniu obowiązującym zarówno obecnie jak i w dacie wydania zaskarżonego aktu, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu oraz innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Równocześnie należy mieć w polu widzenia, że omawiana ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. określa przesłanki negatywne, które uniemożliwiają skuteczne ubieganie się o przyznanie spornego świadczenia. Zostały one wymienione w art. 17 ust. 5 tej regulacji, po myśli którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje między innymi wtedy, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim (pkt 2 lit. a cytowanego przepisu). W niniejszej sprawie skarżąca ubiegała się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem – J. T., który mocą orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. z dnia 18 września 2009 r. (vide: karta nr 2 akt administracyjnych) został uznany za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym. Pomimo to orzekające w sprawie organy odmówiły uwzględnienia żądania strony ze względu na to, że wyżej wymieniony jest osobą pozostającą w związku małżeńskim ze S. T., która - co trzeba podkreślić - także legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (patrz: załącznik do karty nr 8 akt administracyjnych). Opowiedziały się więc one za literalnym odczytaniem cytowanego wyżej art. 17 ust. 1 oraz ust. 5 pkt 2 lit. a) przywołanej ustawy. Tymczasem, w ocenie Sądu, wykładnia taka nie może zostać uznana za prawidłową, jako że pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem orzecznictwa sądowego, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. W tym miejscu należy odwołać się do treści wyroku wydanego przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07, publ.: OTK-A z 2008 r., Nr 6, poz. 107), mocą którego art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wnioski płynące z treści tego wyroku odnoszą się wprawdzie do stanu prawnego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2009 r., czyli sprzed nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych, do której doszło na mocy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz. U. Nr 219, poz. 1706). Zdaniem Sądu pozostają one jednak, co do zasady, aktualne także dla wykładni mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów, w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie tej nowelizacji, w tym do poprawnego odczytywania ograniczeń wynikających z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. Rzeczony przepis nie został poddany kontroli Trybunału, jednak nie budzi wątpliwości, że jego wykładnia musi uwzględniać konstytucyjne zasady, w tym zasadę równości sformułowaną w art. 32 ust. 1 ustawy zasadniczej. W treści wspomnianego wyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny zaakcentował, że orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zaznaczył jednak, iż do organów stosujących przepisy omawianej ustawy należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności tego unormowania w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Równocześnie, dostrzegając ogromne znaczenie usankcjonowanego prawnie obowiązku alimentacyjnego, Trybunał uznał, że skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swoich obowiązków - moralnych i prawnych - wobec ciężko chorego krewnego i wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Nadto, odwołując się do uzasadnienia swojego wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05, zwrócił uwagę, że świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym, w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Należy mieć nadto w polu widzenia późniejsze orzeczenie, a mianowicie postanowienie z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt S 1/10 (publ.: OTK z 2008 r., Nr 1, poz. 9), w którym Trybunał Konstytucyjny w trybie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) przedstawił Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. W motywach tego postanowienia wskazano, że brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych ogranicza skutki nowelizacji art. 17 ust. 1 tego aktu. Zaznaczono przy tym, że formalnie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) omawianej ustawy nie podlega żadnym wyjątkom i dlatego może on prowadzić do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku w związku z opieką nad jednym z rodziców, nawet wówczas, gdy oboje jego rodzice są osobami niepełnosprawnymi. Rygoryzm traktowania tego przepisu przez organy administracji zmusza osoby wymagające opieki do rezygnacji z pozostawania w związku małżeńskim, tylko bowiem w takim wypadku ich opiekunowie mieliby niekwestionowane prawo do wspomnianego świadczenia. Warto także zwrócić uwagę na analizę praktyki sądów administracyjnych, przeprowadzoną przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt P 38/09 (publ.: OTK-A z 2010 r., Nr 5, poz. 53), która prowadzi do wniosku, iż możliwe jest nadanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w praktyce sądowej takiego brzmienia, które nie świadczyłoby o wewnętrznej sprzeczności tego aktu prawnego. W tym zakresie powołano się między innymi na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym bezwzględny zakaz przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, przy czym drugi z małżonków również takiej opieki wymaga, nie wytrzymuje krytyki na gruncie wartości konstytucyjnych. Literalna interpretacja przywołanego przepisu oznaczałaby pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji nie może się ona ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP jak również art. 32 ustawy zasadniczej, formułującego zasadę równości wobec prawa. Nie budzi bowiem wątpliwości, że osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane podobnie jak te osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają (vide: wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. - sygn. akt I OSK 722/09, publ.: Lex nr 582493 i I OSK 723/09, publ.: Lex nr 582494). W świetle zaprezentowanych wyżej rozważań prawnych trzeba podkreślić, że regulacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych powinna być interpretowana przez pryzmat przepisu art. 17 ust. 1 tej ustawy. Jeżeli bowiem prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) cytowanej ustawy niweczyłoby skutki opisanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. W ocenie Sądu, wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w związku z art. 17 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prowadząca do konkluzji, że osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim i to nawet w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również takiej opieki wymaga, nie może zostać uznana za trafną. Pogląd taki jest zbieżny z utrwalonym stanowiskiem judykatury (vide: przywołane wyżej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Olsztynie z 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 61/09 i w Krakowie z 22 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 1236/09 - orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stał się podstawą wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć został zinterpretowany przez organy obydwu instancji w sposób wąski, odpowiadający jego literalnemu brzmieniu, a tym samym nie czyniący zadość standardom wyznaczonym przez postanowienia ustawy zasadniczej. W konsekwencji trzeba stwierdzić, że w sprawie doszło do naruszenia wspomnianego przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W sytuacji bowiem, gdy ścisłe, literalne zinterpretowanie przepisu ustawy uniemożliwiałoby sensowne jego zastosowanie bądź prowadziło do zniekształcenia lub wypaczenia jego treści, sięganie przez organ stosujący prawo do innych sposobów wykładni jest jego obowiązkiem, jako że wykładnia językowa nie może prowadzić do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości musi być uznane za rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne lub niweczące rationem legis interpretowanego przepisu (por.: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt III CZP 8/2007, publ.: OSNC 2008/2/21, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1998 r., sygn. akt I CKN 664/9, publ. OSNC 1999, nr 1, poz. 7 oraz wyrok tutejszego Sądu z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 276/10 - dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji wyda rozstrzygnięcie kierując się opisaną w niniejszym wyroku prawidłową wykładnią art. 17 ust. 1 i ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 132, art. 135 i art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Równocześnie Sąd odstąpił od orzekania w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji, w trybie art. 152 p.p.s.a., albowiem jest ona rozstrzygnięciem utrzymującym w mocy decyzję odmawiającą przyznania spornego świadczenia, a tym samym nie podlega wykonaniu.