IV SA/Gl 453/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2006 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. N. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przez policjantów oddala skargę Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Komendant Powiatowy Policji w T., po rozpatrzeniu wniosku J. N. w sprawie przyznania pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego w T. przy ul. A odmówił przyznania tej pomocy. Decyzja powyższa wydana została na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. nr 7, poz. 58) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468). Komendant Powiatowy Policji w T. uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, iż wnioskodawca, który jest obecnie właścicielem lokalu mieszkalnego położonego przy ul. A w T., przed nabyciem prawa własności posiadał prawo do tego lokalu mieszkalnego w oparciu o przydział administracyjny nr [...] z dnia [...] r. Pomoc finansowa zatem, której domaga się wnioskodawca służyć miałaby na przekształcenie posiadanego prawa do lokalu wynikającego z decyzji administracyjnej w prawo własności, a taki cel pomocy finansowej nie jest przewidziany prawem. Wnioskodawca, J. N. odwołał się od decyzji wydanej przez Komendanta Powiatowego Policji w T. poddając w wątpliwość w swoim odwołaniu stanowisko organu w zakresie, w jakim uznał, iż posiadany przez niego przydział mieszkania funkcyjnego nr [...] jest równoznaczny z decyzją administracyjną. Wątpliwość ta zdaniem odwołującego była zasadna, obecnie bowiem zajmowany przez niego lokal należy do zasobów komunalnych a zatem nawet, gdyby zgodnie z treścią § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468) w celu uzyskania pomocy finansowej chciał on zwrócić dotychczasowo zajmowany lokal organowi, to byłoby to faktycznie niemożliwe, gdyż właścicielem mieszkania była już Gmina T.. Odwołujący podkreślił dodatkowo, iż nie otrzymał nigdy pomocy mieszkaniowej na zakup lub podniesienie standardu mieszkania. Po rozpatrzeniu odwołania J. N. [...] Komendant Wojewódzki Policji decyzją Nr [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ ten ustalił, iż odwołujący na podstawie decyzji o przydziale nr [...] z dnia [...] r. otrzymał, będący wówczas w dyspozycji Policji, lokal mieszkalny nr [...] położony w T. przy ul. A. Przywołując art. 90 ustawy o Policji [...] Komendant Wojewódzki Policji wskazał, iż w skład lokali, które przeznacza się na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych policjantów wchodzą również lokale mieszkalne stanowiące własność gminy. Pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, a także w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468) w przekonaniu organu stanowi zastępczą formę realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, która może przysługiwać policjantowi tylko wtedy, gdy przysługiwałoby mu prawo do lokalu mieszkalnego, co wynika z treści art. 95 ust. 1 pkt 2, a lokal taki wnioskodawcy został już przyznany. Przyznanie żądanej pomocy finansowej na wykupienie zajmowanego dotychczas mieszkania byłoby według stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu decyzji organu II instancji sprzeczne z prawem, gdyż celem tej pomocy finansowej nie jest uzyskanie lokalu mieszkalnego, lecz zmiana statusu prawnego mieszkania już posiadanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. N. domagał się zmiany zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji... (Dz. U. Nr 53, poz. 214) a nadto wywodził, iż posiadany przez niego przydział mieszkania nie był decyzją administracyjną. Zgodnie bowiem z twierdzeniami skarżącego nie nosił takiej nazwy i nie zawierał pouczenia o możliwości odwołania się do jednostki nadrzędnej. Ponadto, gdyby przydział lokalu mieszkalnego zajmowanego przez niego byłby decyzją administracyjną oznaczałoby to, iż na terenie T. obowiązywał szczególny tryb najmu, a z posiadanych przez niego wiadomości nie wynika, iż w T. tryb taki obowiązywał. Skarżący podniósł również, iż posiadany przez niego przydział mieszkania funkcyjnego z chwilą wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509) został zastąpiony umową najmu komunalnego lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał prezentowane w uzasadnieniu decyzji II instancji stanowisko ponownie akcentując, iż argumenty przywołane przez skarżącego, co do tego, iż jego lokal nie był przydzielony decyzją administracyjną stają się bezprzedmiotowe w świetle treści wskazanych przepisów art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji oraz art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 tego aktu prawnego, co również ma zastosowanie do policjanta - emeryta. Organ stwierdził nadto, iż nieuzasadnione jest odwoływanie się skarżącego do przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe, która nie miała i nie ma zastosowanie w sprawie, bowiem zasady przyznania pomocy finansowej policjantowi na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu wyczerpująco regulowały przepisy ustawy o Policji i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) - zwanej dalej P.p.s.a. sądy administracyjne wykonują wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Zadaniem sądu administracyjnego jest przeto kontrola zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w czasie ich wydania, a nie orzekanie pod względem merytorycznym. Jeżeli zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd obowiązany jest skargę oddalić. Sytuacja taka ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z treści art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 7, poz. 58 z 2002 r.) policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Akta sprawy wskazują bezspornie, a skarżący faktu tego nie neguje, że został mu przydzielony lokal mieszkalny. Spornym, wobec stanowiska skarżącego pozostaje natomiast jaką formę prawną miało przydzielenie tego lokalu. Zgodnie bowiem z twierdzeniami organu przydział ten dokonany został w formie decyzji administracyjnej. Skarżący natomiast negując to stanowisko nie sprecyzował jaki charakter prawny należało według niego nadać zdarzeniu prawnemu, z którym wiązało się przydzielenie mu lokalu mieszkalnego. W celu rozważenia powyższego zagadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny odwołał się do obowiązujących w chwili otrzymania przez skarżącego przydziału mieszkania przepisów prawa. Jak wskazuje data przydziału mieszkania funkcyjnego, a to [...] r., zdarzenie to miało miejsce pod rządem ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o służbie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej (Dz. U. z 1973 r. Nr 23, poz. 136). Zgodnie z zapisem jej art. 36 ust. 1 funkcjonariusz otrzymywał dla siebie i członków rodziny mieszkanie służbowe w miejscowości, w której stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej - na zasadach i według norm określonych przez Ministra Spraw Wewnętrznych w porozumieniu z Ministrem Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska. Prawo lokalowe z 1974 r. (Dz. U. Nr 14, poz. 84) zniosło instytucję mieszkań służbowych, mieszkaniom odpowiadającym szczególnym warunkom nadało charakter mieszkań funkcyjnych (art. 63 ust. 1-3), wyjętych spod szczególnego trybu najmu (art. 22 ust. 1 pkt 4), ale przydzielonych pracownikom przez jednostkę gospodarki uspołecznionej zatrudniającą pracowników (art. 46 ust. 1). Los prawny dotychczasowych mieszkań służbowych funkcjonariuszy MO został tak uregulowany, że utworzono z nich specjalną kategorię mieszkań "przeznaczonych dla funkcjonariuszy MO", tym się odznaczających, że zasady ich przydziału i opróżnienia regulowały "odrębne przepisy" (art. 63 ust. 5). Jak z powyższego wynika, prawo lokalowe nie dokonało regulacji prawnej odnoszącej się do mieszkań przeznaczonych dla funkcjonariuszy MO. Zasady przydziału i opróżniania tych mieszkań uregulowane zostało w wydanym na podstawie upoważnienia zwartego w art. 36 wymienionej ustawy o służbie funkcjonariuszy MO w związku z dalszymi powołanymi wyżej przepisami tej ustawy i ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym tych funkcjonariuszy oraz w związku z art. 63 ust. 5 prawa lokalowego, w zarządzeniu nr 82 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 15 listopada 1974 r. w sprawie mieszkań przeznaczonych dla funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz remontu mieszkań zajmowanych przez tych funkcjonariuszy (Dz. Urz. MSW Nr 6, poz. 20), które zastąpiło obowiązujące przed nim w tej samej materii zarządzenie nr 13 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 5 lutego 1969 r. Reżim prawny, któremu te mieszkania podlegały, miał charakter szczególny ze względu na szczególne stosunki służbowe tych funkcjonariuszy. W wyżej wskazanych kategoriach prawnych lokali stosunek najmu zawiązywał się na podstawie decyzji o przydziale. W szczególności, mówiło o tym postanowienie § 13 ust. 1 zarządzenia nr 82 MSW, gdzie widniał zapis, iż decyzja w sprawie przydziału mieszkania stanowiła podstawę do zajęcia lokalu (por. uchwała SN z dnia 31 maja 1976 r. sygn. III CZP 29/76 publ. OSNCP 1976/11/144). Zgodnie z powyższą analizą stanu prawnego nie może ostać się twierdzenie skarżącego, iż przydział lokalu mieszkalnego z dnia [...] r. jaki otrzymał nie stanowił decyzji administracyjnej. Kolejny jego zarzut, iż na otrzymanym przydziale mieszkania brak było nazwy "decyzja" i pouczenia o możliwościach jej zaskarżenia, co stanowić ma o braku charakteru decyzji administracyjnej, również nie zasługuje na uwzględnienie. Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są orzeczeniami, nawet gdy nie zachowują w pełni sformalizowanych wymagań przewidzianych w art. 107 § 1 kpa, jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzja (por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 15 marca 2001 r. sygn. akt V SA 1938/99 publ. Lex 51259). Do takich elementów należy zaliczyć przede wszystkim oznaczenie organu administracji, wskazanie adresata aktu i rozstrzygnięcie o stanie sprawy, a przedmiotowy przydział Nr [...] elementy takie zawiera. Odnosząc się do postawionego w skardze zarzutu naruszenia art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji... (Dz. U. Nr 53, poz. 214) należy zauważyć, przejście skarżącego na emeryturę nic w jego sytuacji nie zmieniło. Przepis ten bowiem stanowi, iż emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy, przeto w pełni do sytuacji skarżącego odnosić się będzie wskazany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia organu I instancji art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Nadto, mimo przejścia na emeryturę decyzja o przydziale pozostawiła określone skutki prawne, gdyż swoje obecne prawo do lokalu skarżący wywodził z tego zdarzenia prawnego. Fakt późniejszej zmiany charakteru prawa do lokalu, jakie nastąpiło wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509) nie zniweczył skutków tego zdarzenia prawnego, jakie miało miejsce w dniu [...] roku, gdyż w istocie celem decyzji administracyjnej było zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych skarżącego i cel ten został spełniony. Reasumując można stwierdzić, iż przedmiotem postępowania administracyjnego było żądanie przyznania pomocy finansowej skarżącemu na wykup lokalu mieszkalnego otrzymanego przez niego na mocy decyzji administracyjnej. Ustawodawca bowiem w treści art. 94 ust. 1 nie zawiera ograniczenia czasowego co do momentu wydania takiej decyzji a zatem mieć ona mogła miejsce również w okresie obowiązywania aktu prawnego poprzedzającego regulację prawną zawartą w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. W tym miejscu trzeba podzielić stanowisko zajęte przez organ II instancji, według którego prawo do mieszkania funkcjonariusza policji jest realizowane w różny sposób, poczynając od przydziału lokalu mieszkalnego, poprzez przyznanie równoważnika pieniężnego, aż do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Są to jednak zawsze odrębne rodzaje tego samego niepodzielnego uprawnienia. Przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie odpowiedniego lokalu, a dopiero wówczas, gdy takiego przydziału nie dokonano, służy mu pomoc finansowa. Posiadanie zatem lokalu mieszkalnego zaspokajającego potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza wyklucza przyznanie mu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu. Skarżący otrzymawszy w [...] r. przydział lokalu mieszkalnego zgodny z ówczesnymi normami zaludnienia, stał się osobą objętą wyłączeniem przewidzianym w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, która przewiduje prawo do otrzymania pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego tylko takiemu funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale. Jest zresztą znamienna różnica pomiędzy art. 94 ust. 1 a art. 95 pkt 2 tej ustawy. O ile bowiem w art. 95 pkt 2 jest mowa, iż "nie przydziela się" lokalu mieszkalnego policjantowi posiadającemu lokal mieszkalny "odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej", co wskazuje na możliwość poprawienia na drodze przydziału warunków mieszkaniowych, o tyle w art. 94 ust. 1 jest wyłączona możliwość uzyskania pomocy finansowej przez sam fakt otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 kwietnia 1997 r. sygn. akt III RN 18/97 publ. OSNAP z 1998 r. nr 5 poz. 141). Natomiast regulacja prawna obejmująca pomoc mieszkaniową dla funkcjonariuszy nie zawiera przepisów, które przewidywałyby pomoc finansową na przekształcenie prawa do lokalu, a taka sytuacja miałaby miejsce w przypadku skarżącego. W tym miejscu przywołać można ponownie wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 kwietnia 1997 r. sygn. akt III RN 18/97 zawierający w uzasadnieniu tezę, zgodnie z którą policjantowi, który nabył własność lokalu mieszkalnego wcześniej przydzielonego mu decyzją administracyjną nie przysługuje pomoc finansowa na nabycie prawa własności tego lokalu. Teza ta, mimo utraty mocy obowiązującej aktu wykonawczego pod rządem obowiązywania którego była wyrażona zachowała częściowo moc obowiązującą. Wojewódzki Sąd Administracyjny odnosząc się nadto do zarzutu skarżącego, iż w świetle § [...] i § [...] załącznika do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w T. był zobligowany do wykupu zajmowanego lokalu, w przeciwnym wypadku zostałby bez mieszkania uznał, iż stanowisko to jest całkowicie niezasadne. Zapis bowiem wskazany przez skarżącego odnosi się wyłącznie do lokali użytkowych, co nie pozostaje w związku z rozpoznawaną sprawą. Z tych przyczyn należało uznać, że organy orzekające, zgodnie z prawem, odmówiły mu przyznania pomocy finansowej mając na uwadze, iż do emeryta mają zastosowanie zasady takie, jak do policjanta na mocy art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym. Skarga zatem nie zasługiwała na uwzględnienie wobec tego Sąd ją oddalił orzekając na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 P.p.s.a.