IV SA/Gl 454/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2010 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta M. z dnia [...] r. nr [...]. W dniu [...] L. W. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w M. wniosek o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego. Postępowanie zainicjowane rzeczonym wnioskiem było umarzane przez Kierownika Działu Pomocy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M., działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta M., najpierw decyzją z dnia [...], nr [...], a następnie - wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...], nr [...]. W obu przypadkach powodem umorzenia był brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu wskazanym przez stronę jako miejsce pobytu (dworzec PKP w M.), z uwagi na jej nieobecność. Wobec stwierdzonych uchybień proceduralnych, obie wyżej wymienione decyzje zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., odpowiednio mocą decyzji: z dnia [...], nr [...] oraz z dnia [...], nr [...]. Następnie, to jest w dniu [...], Kierownik Działu Pomocy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. działający z upoważnienia Burmistrza Miasta M., po ponownym rozpoznaniu sprawy wydał kolejną decyzję nr [...], w której powtórnie orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania wnioskodawcy zasiłku okresowego. W podstawie prawnej tego aktu powołano art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 ze zm.) w związku z art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwanej dalej K.p.a. W uzasadnieniu organ administracyjny podniósł, że podczas wizyty złożonej w Ośrodku w dniu [...] L. W. wskazywał jako miejsce pobytu dworzec PKP w M.. Równocześnie ustalono, że wyżej wymieniony w dniu [...] został wymeldowany z pobytu stałego z lokalu przy ul. P. [...] w M., a nadto, że w dniu [...] odmówił podpisania umowy najmu mieszkania położonego w tym mieście przy ul. R. [...]. W dalszym toku postępowania, a mianowicie dnia [...] skarżący stawił się w Ośrodku nadal nie podając adresu zamieszkania i wyszedł nie kontynuując rozmowy. Także podczas kolejnej wizyty, która miała miejsce w dniu [...] nie sprecyzował swego miejsca zamieszkania lub pobytu twierdząc, iż przebywa na dworcu PKP w M. oraz w nieistniejącym pawilonie [...] przy ul. Św. W.. Został wówczas poinformowany, że ustalenie adresu zamieszkania lub przebywania jest informacją niezbędną do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednak odmówił podpisania sporządzonego na tę okoliczność protokołu. Wobec powyższego, pismem z dnia [...] zwrócono się do wyżej wymienionego o osobiste stawiennictwo w Ośrodku, celem podania swego miejsca zamieszkania lub pobytu. Równocześnie stronę pouczono o konieczności dostarczenia wymaganych dokumentów potwierdzających okoliczności związane z jej stanem majątkowym i dochodami. W piśmie tym poinformowano także L. W. między innymi o tym, że w myśl art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, wywiad środowiskowy jest niezbędny do wydania decyzji o przyznaniu bądź odmowie przyznania pomocy, zaś niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego bądź działanie uniemożliwiające pracownikowi socjalnemu dokonanie tej czynności spowoduje wydanie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 105 K.p.a.). Omawiane pismo nie zostało odebrane przez stronę, albowiem poczta dokonała zwrotu zawierającej je przesyłki. Następnie, to jest w dniu [...] L. W. raz jeszcze stawił się w Ośrodku i wówczas został ponownie poinformowany, że dokonanie wywiadu środowiskowego jest konieczne w celu rozpatrzenia jego wniosków o udzielenie wsparcia. Pomimo to, po raz kolejny nie podał informacji o miejscu swego zamieszkania i także wtedy odmówił podpisania protokołu z przeprowadzonej rozmowy. Mając na uwadze powyższe Kierownik Działu Pomocy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. wywiódł, że z uwagi na brak możliwości ustalenia miejsca zamieszkania lub przebywania strony, przeprowadzenie z nią wywiadu środowiskowego nie było możliwe, a tym samym wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości, która z mocy art. 105 §1 K.p.a. uzasadnia umorzenie postępowania w sprawie. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. L. W. dał wyraz swemu niezadowoleniu z rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji wywodząc, iż jest ono "tendencyjne, bezzasadne i godzi w interes społeczny". Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję stanowiącą przedmiot odwołania. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, że w toku postępowania wnioskodawcę wielokrotnie pouczano o konieczności podania miejsca zamieszkania lub pobytu oraz o potrzebie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a nadto poinformowano go o konsekwencjach działań uniemożliwiających dokonanie tej czynności. Pomimo to, odmówił on podania aktualnego miejsca pobytu, co wynika z protokołu sporządzonego w dniu [...], dokumentującego rozmowę przeprowadzoną z nim w obecności Kierownika oraz czterech pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M.. Równocześnie strona wskazała wprawdzie, że przebywa w nieistniejącym pawilonie przy ul. Św. W. oraz na dworcu PKP w M., jednak nie stwierdzono jej bytności w tych miejscach, a poza tym wspomniany dworzec jest na noc zamykany. Zważywszy powyższe Kolegium wywiodło, iż L. W. uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, co powoduje brak podstaw do wydania w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia i w świetle art. 105 §1 K.p.a., uzasadnia umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach L. W. oświadczył, iż nie zgadza się z decyzją organu odwoławczego oraz zażądał sprawiedliwego i rzetelnego rozpatrzenia jego sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Organ drugiej instancji powtórzył argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ponownie podkreślając, że umorzenie postępowania było zasadne z uwagi na jego bezprzedmiotowość spowodowaną brakiem możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania lub pobytu strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że stosownie do treści art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 §1 przywołanej ustawy wynika natomiast, że w przypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zważywszy powyższe uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), wykazała bowiem, że zarówno zaskarżony akt jak i poprzedzające go rozstrzygnięcie zapadłe w pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji nie mogą one pozostać w obrocie prawnym. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm. - w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 ze zm.). Zgodnie zatem z art. 2 ust. 1 tej ustawy, celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Realizacja tego celu następuje poprzez wsparcie osób w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 cytowanej regulacji). Prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom lub rodzinom, których dochód nie przekracza kryteriów określonych w art. 8 ust. 1 wspomnianej ustawy, zaś na rozmiar przyznawanych świadczeń mają wpływ okoliczności uzasadniające udzielenie pomocy, to jest istniejąca po stronie świadczeniobiorcy i wynikająca z jego warunków osobistych możliwość przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej oraz zakres realizacji obowiązku współdziałania w rozwiązywaniu problemów, a także możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4 i art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r.). Jednym ze świadczeń przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej jest zasiłek okresowy, który stosownie do treści art. 38 tego aktu prawnego przysługuje między innymi osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od ustawowego kryterium dochodowego, w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, bądź możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji zmierzając do dokonania niezbędnych ustaleń w zakresie istnienia zaprezentowanych wyżej przesłanek decydujących o zasadności przyznania stronie pomocy w żądanej formie starał się przeprowadzić wywiad środowiskowy, do którego jednak nie doszło z uwagi na nieudzielenie przezeń informacji o miejscu pobytu. Zarówno przy tym wspomniany organ jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznały tą okoliczność za wystarczającą podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Tymczasem w ocenie składu orzekającego, stanowisko takie nie zasługuje na aprobatę. W pierwszej kolejności trzeba bowiem zaznaczyć, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącego, jako osoby mającej przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., a ponadto rozstrzygnięcie tej sprawy co do jej istoty poprzez wydanie decyzji administracyjnej (pozytywnej bądź negatywnej) miało oparcie w przepisach prawa materialnego, a mianowicie w ustawie o pomocy społecznej i mieściło się we właściwości organu pierwszej instancji. Pomimo to, Kierownik Działu Pomocy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. działający z upoważnienia Burmistrza Miasta M. nie rozstrzygnął merytorycznie złożonego przez skarżącego wniosku, a organ odwoławczy dokonując instancyjnej kontroli również przyjął, że brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego stanowi przesłankę umorzenia postępowania, o której mowa w art. 105 §1 K.p.a. Oba orzekające w sprawie organy ograniczyły się do stwierdzenia, że dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w kwestii przyznania wnioskowanego przez L. W. świadczenia jest bezprzedmiotowe nie wykazując jednak istnienia przesłanek bezprzedmiotowości postępowania, świadczących o braku podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Taki zabieg nie może być uznany za prawidłowy, gdyż stanowi stosowanie prawa contra legem. Umorzenie postępowania byłoby możliwe na przykład wtedy, gdyby skarżący cofnął wniosek o przyznanie zasiłku okresowego, czego wszak nie uczynił. W chwili orzekania przez organy obydwu instancji istniał więc zarówno przedmiot i podmiot postępowania, a tym samym, w dacie wydania obu rozstrzygnięć, bezprzedmiotowość nie zachodziła. Mając na względzie powyższe należy podnieść, że w sprawie doszło do naruszenia prawa procesowego, a w szczególności art. 105 §1 K.p.a., mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Uregulowanie to znajduje bowiem zastosowanie tylko wtedy, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie stosownych przepisów. Sprawa administracyjna jest zatem konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, czyli takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracji publicznej skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego (por.: wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. akt III ARN 50/95, publ.: OSNP 1996/11/150). W orzecznictwie i judykaturze przyjmuje się zgodnie, że postępowanie w sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (vide: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" wyd. 8, C.H. Beck 2006, str. 13-14 i 489 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 1999 r., sygn. akt SA/Sz 1029/97, publ.: LEX nr 36139). Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 §1 K.p.a. mamy więc do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. Umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie administracyjne bez merytorycznego rozstrzygnięcia i wynikać może z różnych przyczyn, które można podzielić na podmiotowe np. śmierć strony będącej osobą fizyczną oraz przedmiotowe takie jak np. brak przedmiotu, którego sprawa dotyczy. W rezultacie, sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 §1 K.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, ingerencji organu administracyjnego w formie decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne. Jak przy tym trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (patrz: wyrok z dnia 1 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1520/06, publ.: Centralna Baza Orzeczeń - Internet), bezprzedmiotowości postępowania nie należy mylić z bezzasadnością żądania strony. Bezzasadność żądania strony oznacza bowiem brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku i w przeciwieństwie do bezprzedmiotowości, musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócono uwagę na konieczność odróżnienia przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony (wyrok z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 878/05, publ.: Centralna Baza Orzeczeń - Internet) podnosząc, iż ewentualny brak ustawowej przesłanki do uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz stanowi podstawę do wydania decyzji odmownej. W świetle zaprezentowanych wyżej rozważań prawnych należy zaakcentować, że stosownie do art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z przyczyn leżących po stronie wnioskodawcy powinna być rozpatrywana w charakterze ujemnych następstw niezastosowania się do procedury przewidzianej przepisami prawa, w tym również określonej w art. 107 ust. 1 wspomnianej ustawy w związku z §2 ust. 3 oraz §7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672). Samo ustalenie okoliczności braku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie dawało natomiast podstaw do uznania sprawy za bezprzedmiotową. Skarżący składając wniosek o przyznanie zasiłku okresowego domagał się bowiem jego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, a równocześnie jest poza sporem, że w toku postępowania systematycznie odwiedzał Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w M.. Wywiad środowiskowy jest z kolei swoistym trybem postępowania dowodowego, a kwestionariusz szczególną formą protokołu w rozumieniu przepisów K.p.a., mającą na celu uwzględnienie specyficznego charakteru procedury w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy (por.: I. Sierpowska "Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz", Warszawa 2007, s. 416). Trzeba jednak podkreślić, że warunkiem podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie jest właściwe zastosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej do ustalonego stanu faktycznego. Oznacza to, że każdorazowo trzeba mieć na uwadze indywidualną sytuację osoby ubiegającej się o wsparcie. Należy również zaznaczyć, iż nawet przekonanie organu administracji o tym, że do trudnej sytuacji życiowej wnioskującego o pomoc przyczynia się jego postawa, nie zwalnia od każdorazowego pełnego badania przesłanek mających wpływ na przyznanie bądź odmowę przyznania żądanego świadczenia. W każdym przypadku trzeba więc dokonać oceny sytuacji faktycznej wnioskodawcy. Uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu własnej trudnej sytuacji życiowej w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten nie formułuje żadnych dodatkowych warunków wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Sam fakt odmowy podjęcia współdziałania z organem poprzez uniemożliwienie mu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego zobowiązuje bowiem ten organ do merytorycznego, negatywnego załatwienia sprawy (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1424/07, publ.: Centralna Baza Orzeczeń - Internet). W toku ponownego rozpoznania sprawy niezbędne będzie uwzględnienie wskazań wynikających z niniejszego wyroku i przeprowadzenie stosownego postępowania dowodowego, w tym wywiadu środowiskowego, a następnie dokonanie wszechstronnej oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, stosownie do dyspozycji zawartej w art. 80 K.p.a. i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Organ pierwszej instancji powinien przy tym mieć na uwadze treść art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym sformułowany został nakaz podjęcia wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z drugiej strony trzeba zwrócić uwagę, że skarżący jest zobligowany umożliwić pracownikom organu pomocy społecznej wypełnienie ciążących na nich obowiązków i musi mieć świadomość, że pozytywne rozstrzygnięcie jego wniosku jest zależne od tego, czy sam w sposób aktywny będzie uczestniczył w prowadzonym postępowaniu. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w związku z naruszeniem art. 105 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, działając na podstawie art. 132 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Równocześnie z uwagi na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd odstąpił od orzekania o jego wykonaniu na podstawie art. 152 p.p.s.a. Decyzją tą umorzono bowiem postępowanie w sprawie dotyczącej przyznania skarżącemu zasiłku okresowego, a tym samym nie podlega ona wykonaniu.