IV SA/Gl 460/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska-Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza R. z dnia [...]r. nr [...] 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 240 złotych ( słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Burmistrza R. nr [...] z dnia [...] przyznano B. R. prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na rzecz J. R. i K. R. na okres zasiłkowy 2008/2009. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu [...] (dowód doręczenia w aktach administracyjnych sprawy). Postanowieniem z dnia [...] ten sam organ wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej wymienioną wyżej decyzją. Wskazał, że w trakcie okresu świadczeniowego 2012/2013 wyszły na jaw istotne dla sprawy okoliczności mające wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji. Ustalono, że mąż strony pracował w firmie A Sp. k. transport międzynarodowy w związku z czym otrzymywał również diety z tytułu podróży służbowych, które nie zostały wykazane przez stronę w toku postępowania o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych. W związku z powyższym organ stwierdził, że zaistniała przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145 § 5 Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie jako "k.p.a.", Następnie Burmistrz R. decyzją z dnia[...] nr [...] w punkcie I uchylił w całości wymienioną decyzję z dnia [...] nr [...] w sprawie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na rzecz K. R. i J. R., w punkcie II odmówił prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na wymienione dzieci, w punkcie III nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W postawie prawnej decyzji organ powołał się na art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 149 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm. zwanej dalej w skrócie "u.ś.r."). Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji ustalił, że mąż skarżącej pracował w firmie A Sp. k. transport międzynarodowy w związku z czym otrzymywał również diety z tytułu podróży służbowych, które nie zostały wykazane przez stronę w toku postępowania o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych. Kwoty diet za 2007 r. zostały wykazane przez wymienionego pracodawcę na wniosek organu. Tym samym zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 5 k.p.a. Następnie organ stwierdził, że w dniu składania wniosku B. R. nie spełniała przesłanek do przyznania prawa do świadczeń rodzinnych, bowiem dochód rodziny, wliczając kwoty diet, przekraczał kryterium dochodowe uprawniające do przedmiotowych świadczeń, w związku z czym odmówiono prawa do tych świadczeń. W odwołaniu od powyższej decyzji B. R. zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. przez bezpodstawne wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, w sytuacji gdy zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a., w wyniku postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej oraz naruszenie art. 3 pkt 1c tiret 10 ustawy a dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992) poprzez przyjęcie, że dieta z tytułu podróży służbowych stanowi należność ze stosunku pracy i wniosła o uchylenie w całości decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania oraz uchylenie w całości decyzji organu I instancji i przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych na rzecz małoletniej J. R. i K. R. na okres świadczeniowy 2009/2010. Zdaniem strony organ I instancji w sposób bezpodstawny wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną. Ponadto organ błędnie uznał, że dieta z tytułu zagranicznych podróży służbowych jest dochodem podlegającym uwzględnieniu przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych Strona powołała orzecznictwo sądów administracyjnych które stwierdzają, że diety z tytułu podróży służbowych nie stanowią dochodu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 3 pkt. 1 lit. c) u.ś.r. do dochodu rodziny wlicza się inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, w tym między innymi należności ze stosunku pracy lub z tytułu stypendium osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przebywających czasowo za granicą - w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, z późn. zm. w skrócie "k.p"). Dalej wyjaśniono, że zgodnie z art. 775 § 1 k.p., pracownikowi wykonującemu na polecenie pracodawcy zadanie służbowe poza miejscowością, w której znajduje się siedziba pracodawcy, lub poza stałym miejscem pracy przysługują należności na pokrycie kosztów związanych z podróżą służbową. Z art. 77 § 2 k.p. w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz.U. z 2013 r., poz.167) w wynika, że należności w postaci diet są należnościami ze stosunku pracy z tytułu odbytej podróży służbowej. Zgodnie zaś z art.3 ust.1 lit.c) u.ś.r. w związku z § 13 rozporządzenia - w przypadku otrzymania takich diet do dochodu rodziny nie wlicza się ich faktycznej wysokości ale w wysokości ryczałtowej. W ocenie Kolegium nie budzi wątpliwości fakt, że wypłacana przez pracodawcę dieta z tytułu podróży służbowej jako należność związana ze stosunkiem pracy podlega wliczeniu do dochodu rodziny jako dochód nieopodatkowany ale tylko wówczas gdy postępowanie dowodowe wykaże, iż została wypłacona po pierwsze pracownikowi w związku z czasowym przebywaniem za granicą, a po wtóre w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie k.p. Kolegium wskazało przy tym, że pogląd ten znajduje potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/GI 319/10. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że na podstawie zaświadczenia wydanego przez firmę A. Sp. k. ustalono, że P. R. zatrudniony od 2007 r. do 2012 r. otrzymywał diety z tytułu podróży służbowych. W roku bazowym 2007 dla okresu zasiłkowego 2008/2009 suma diet z tytułu podróży służbowych wyniosła 31534,89 zł. Po ponownej weryfikacji dochodu rodziny z uwzględnieniem w/w diet ustalono, że dochód miesięczny rodziny wyniósł 3 861,72 zł a dochód na osobę w rodzinie wyniósł 965,43 zł i znacznie przekroczył kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wskazane w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie organu odwoławczego strona nie spełniała kryterium dochodowego do przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko wskazane we wniosku w chwili ubiegania się o świadczenia rodzinne na okres zasiłkowy 2008/2009 r. Wyjście na jaw nowych okoliczności (otrzymane w roku 2007 diety z tytułu podróży służbowych) nie znanych organowi w chwili wydania decyzji a mających znaczenie dla sprawy stanowiły podstawę do ponownej weryfikacji dochodu rodziny B. R. a w konsekwencji do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] Zdaniem Kolegium stan faktyczny sprawy uzasadniał wznowienie przez organ I instancji postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt.5 k.p.a. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach B. R. reprezentowana przez pełnomocnika, zasadniczo ponowiła zarzuty i argumentację zawarte uprzedni w odwołaniu. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie zbadania należności wypłaconych P. R., w zakresie, czy wchodziły one do dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 u.ś.r., w sytuacji, gdy zaświadczenie pracodawcy nie wskazywało na rodzaj wypłaconych należności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem strony skarżącej organy obu instancji błędnie uznały, że dieta z tytułu zagranicznych podróży służbowych jest dochodem podlegającym uwzględnieniu przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych. Skarżąca wskazała, iż zgodnie z § 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. pracodawca P. R. był uprawniony do wypłacenia swemu pracownikowi obok diet również innych należności, które nie mogły zostać traktowane, jako dochód w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 uś.r.. Przedstawione przez pracodawcę zaświadczenie, które stanowiło podstawę wznowienia postępowania i wydania decyzji, nie wskazywało precyzyjnie, jakie świadczenia i z jakiego tytułu zostały wypłacone. W ocenie strony skarżącej, sprawa, w tym zakresie, nie została w sposób dostateczny wyjaśniona. Wobec powyższego skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych w wysokości czterokrotnej stawki minimalnej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało prezentowane stanowisko oraz argumentację prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z treści art. 145 § 1 tej ustawy wynika, że w przypadku gdy sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy czym zgodnie z art. 134 P.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że kontrola ta jest prowadzona z urzędu niezależnie od podniesionych w skardze okoliczności. Skarga podlegała uwzględnieniu, jednakże z przyczyn dostrzeżonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w ramach jego działania nakreślonego treścią powołanego wyżej art. 134 § 1, bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji uchybiają przepisom prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że rozstrzygnięcia w sprawie zapadły w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Burmistrza R. nr [...] z dnia [...] mocą której przyznano B. R. prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na rzecz J. R. i K. R. na okres zasiłkowy 2008/2009. Przypomnieć trzeba, że instytucja wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych. Stwarza ona prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Przedmiot postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyznacza art. 149 § 2 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwyczajne, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wad wyczerpująco wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145 a oraz 145b k.p.a. , a w razie pozytywnego ustalenia - przeprowadzenie postępowania w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Z brzmienia art. 149 § 2 k.p.a. wynika, że wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania daje podstawę do rozpatrzenia dwóch połączonych ze sobą spraw, to jest sprawy dotyczącej przyczyn wznowienia oraz drugiej, co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W zależności od wyniku przeprowadzenia postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. organ wydaje rozstrzygnięcie zgodnie z art. 151 k.p.a. Z kolei przepis art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli organ stwierdzi w wyniku wznowienia postępowania, że istnieją podstawy do uchylenia decyzji - której dotyczy wznowione postępowanie - na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., to uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową rozstrzygającą o istocie sprawy. Zasada ta doznaje jednak ograniczenia w sytuacji przewidzianej w § 2 art. 151 k.p.a., zgodnie z którym w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. organ administracyjny ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Zgodnie z art. 146 k.p.a. nie uchyla się decyzji jeśli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynął przewidziany tym przepisem okres czasu (art. 146 § 1), a także nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2). Powyższa regulacja określa zatem przesłanki negatywne ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania, natomiast ogranicza możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty. W rozpoznawanej sprawie zapadłe w sprawie decyzje zostały wydane po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] co nastąpiło postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W postanowieniu tym wprawdzie powołano się na art. 145 § 5 k.p.a., a więc nieistniejąca jednostkę normatywną, niemniej jednak nie ulega wątpliwości, że postępowanie wznowieniowe wszczęto oraz decyzje w sprawie wydano w związku z wystąpieniem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a, tj. wyjścia na jaw nowych okoliczności nieznanych organowi w dacie wydania decyzji. Zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3 do pkt 8 Kodeksu nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Wymieniony pięcioletni termin ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, iż decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydano ją z naruszeniem prawa. Zatem z tej przyczyny nie może nastąpić uchylenie pierwotnej decyzji, jeżeli od dna jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło pięć lat. Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych, decyzja z dnia [...] została doręczona stronie w dniu 25 sierpnia 2008 r. Zatem pięcioletni termin upłynął w sierpniu 2013 r., natomiast decyzja organu I instancji została wydana dopiero [...] Wystąpiła zatem negatywna przesłanka z art. 146 § 1 k.p.a. Prowadzenie postępowania po upływie przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnych, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. Zatem upływ okresu wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2009, sygn. akt I OSK 1604/09, Lex nr 745097 czy z dnia 18 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 596/09, Lex nr 595425). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, gdyż orzekające organy naruszyły przepisy postępowania nie uwzględniając z urzędu przesłanki, o której mowa w art. 146 § 1 k.p.a., uniemożliwiającej uchylenie decyzji z dnia [...] co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni rozważania Sądu w powyższym zakresie oraz wyda decyzję zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wobec uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a., zasądził na rzecz skarżącej koszty postępowania, na które składają się koszty zastępstwa procesowego w stawce minimalnej tj. 240 zł. określonej w § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Sąd nie uwzględnił żądania zasądzenia kosztów w wysokości czterokrotnej stawki minimalnej, zważywszy, iż uwzględnienie skargi nastąpiło z przyczyn, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu. ----------------------- 4