IV SA/Gl 484/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2007r. sprawy ze skargi Z.N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta R. odmówił przyznania Z. N. zasiłku celowego na zakup żywności, odzieży, środków czystości, leków oraz na opłaty energetyczne. Strona wniosła odwołanie od tej decyzji, jednakże zaskarżonym postanowieniem, wydanym w trybie art. 134 kpc, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Kolegium ustaliło, że decyzję doręczono stronie w dniu [...], a zatem 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...], podczas gdy odwołanie zostało wniesione dopiero [...] Strona nie domagała się przy tym przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, ani nie wskazała przyczyn uchybienia terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. N. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając, że nie nastąpiło uchybienie terminu. Skarżący powołał się na kalendarz. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo wskazał, że ostatnim dniem terminu do wniesienia odwołania była sobota, która nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 kpa. W złożonym na rozprawie piśmie procesowym skarżący wyraził pogląd, że przy ocenie terminowości odwołania rozstrzygające znaczenie winno mieć to, czy w ostatnim dniu terminu miał on realną możliwość złożenia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola wykonywania administracji publicznej odbywa się wyłącznie w kryteriach legalności, a więc pod względem zgodności określonego aktu administracyjnego z prawem (art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269). Tymczasem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa, w związku z czym skargę należało oddalić. Otóż według ustaleń organu odwoławczego koniec 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania przypadł na dzień [...] Ustalenia te nie były przez skarżącego kwestionowane i mają całkowite oparcie w materiale zawartym w aktach administracyjnych. Pozostaje zatem do rozważenia sporna kwestia, czy sobotę, która była ostatnim dniem terminu do wniesienia odwołania, można traktować jako dzień ustawowo wolny od pracy, co w myśl art. 57 § 4 kpa skutkowałoby przesunięciem tego ostatniego dnia terminu na najbliższy dzień powszedni. W niniejszym przypadku byłby to poniedziałek [...], kiedy skarżący sporządził i wniósł odwołanie Zagadnienie ostatniego dnia terminu było już przedmiotem obszernego orzecznictwa sądowego, w tym NSA i SN. Orzecznictwo to odnosiło się najczęściej do kwestii zachowania terminu do wniesienia skargi do NSA (w dawnym stanie prawnym: art. 59 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm. w związku z art. 57 § 4 kpa) albo terminu do wniesienia środka odwoławczego w postępowaniu cywilnym (por. mający analogiczną treść normatywną art. 115 kc w związku z art. 165 § 1 kpc). Zamiast wielu orzeczeń wystarczy przytoczyć w tym miejscu dwa najbardziej charakterystyczne, ale rozbieżne stanowiska wyrażone w uchwałach składu 7 sędziów NSA oraz SN. W uchwale 7 sędziów NSA, FPS 7/00 z dnia 25 czerwca 2001 r. nr 4, poz. 149 został wyrażony pogląd, że jeżeli dzień wolny od pracy w pięciodniowym tygodniu pracy przypada na sobotę (nieobjętą ustawą z dnia 18 stycznia 1951 r. od dniach wolnych od pracy – Dz. U. Nr 4, poz. 28 ze zm.), to dzień ten należy uznać za równorzędny z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 kpa w związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA. Naczelny Sąd Administracyjny poparł w omawianej uchwale reprezentowane już wcześniej stanowisko, że przepisy określające zasady liczenia terminów ustawowych, powinny być interpretowane i stosowane z uwzględnieniem konstytucyjnych gwarancji do sądu wynikających z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Art. 57 § 4 kpa nakazuje tak liczyć ostatni dzień tego terminu, aby obiektywnie rzecz ujmując – strona miała zapewnione warunki skorzystania z prawa do wniesienia skargi także w ostatnim dniu. Jedynie więc funkcjonalna, a nie literalna i formalna interpretacja zawartego w art. 57 § 4 kpa i analogicznie w art. 115 kc zwrotu "dzień ustawowo wolny od pracy" pozwala na stosowanie tych przepisów w sposób zgodny z konstytucyjnym prawem do sądu, wynikającym z przepisów Konstytucji RP. W obecnych warunkach organizacji życia publicznego, gdy ostatni dzień terminu wniesienia skargi upływa w sobotę, strona nie ma zapewnionych normalnych warunków skorzystania z prawa do wniesienia skargi, zwłaszcza że w soboty nie są czynne ani sądy, ani urzędy konsularne, natomiast urzędy pocztowe są czynne w ograniczonym zakresie (podobnie jak w dni wolne od pracy). Naczelny Sąd Administracyjny znalazł wsparcie tej argumentacji w zmienionym w 2001 r. Kodeksie pracy. Wprowadzona została w nim zasada powszechnego pięciodniowego tygodnia pracy. Pięciodniowy tydzień pracy ma charakter ustawowy i powszechny, a w praktyce dniem wolnym od pracy, ustalonym w rozkładach czasu pracy, jest sobota. Wprawdzie w wolne soboty funkcjonują urzędy pocztowe, ale w ograniczonym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na ustawodawcę, który w art. 161 § 4 Ordynacji podatkowej zrównał sobotę z dniem ustawowo wolnym od pracy w zakresie obliczania terminów dla dokonywania czynności prawnych w sprawach podatkowych. W ocenie Sądu niespójność rozwiązań prawnych art. 161 § 4 Ordynacji podatkowej i art. 57 § 4 kpa nie może być interpretowana na niekorzyść strony w tak istotnej kwestii jak konstytucyjna zasada prawa do sądu. Później, bo w dniu 25 kwietnia 2003 r. została natomiast podjęta uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego, sygn. III CZP 8/03, OSN IC 2004, nr 1, poz. 1, której została nadana moc zasady prawnej. Stosownie do niej, sobota nie jest dniem uznanym ustawowo za wolny od pracy w rozumieniu art. 115 kc w zw. z art. 165 § 1 kpc. SN na wstępie uzasadnienia wskazał, że wykładnia językowa pojęcia "dzień ustawowo uznany za wolny od pracy" musi prowadzić do wskazania w obowiązującym systemie prawnym przepisu ustawy lub aktu zrównanego z ustawą, który uznaje konkretny dzień za dzień "wolny od pracy". SN wyliczył wszystkie ustawy ustanawiające dni wolne. Ustawy te nie stanowią jednak, że sobota jest dniem wolnym od pracy. Następnie przedstawił SN przepisy zrównujące soboty z dniami uznanymi ustawowo za wolne od pracy w zakresie obliczania terminów. Są to art. 83 § 2 p.p.s.a. oraz art. 12 § 5 Ordynacji podatkowej. Regulacje te mają ściśle określony zakres przedmiotowy i są przepisami wyjątkowym, które nie mogą służyć jako argument na rzecz rozszerzającej wykładni innych przepisów. Analizując przepis kp Sąd Najwyższy uznał, iż żaden jego przepis nie wskazuje, że sobota mogłaby być uznana za dzień ustawowo wolny od pracy. Art. 129 § 1 kp wprowadza pięciodniowy tydzień pracy. O tym, który dzień jest drugim dniem wolnym od pracy, decyduje układ zbiorowy pracy, regulamin pracy, umowa stron lub jednostronne zarządzenie pracodawcy. Określenie drugiego wolnego od pracy dnia w tygodniu może być dowolne w tym znaczeniu, że może to być każdy dzień tygodnia. SN przeprowadził następnie szeroką analizę funkcjonalną przepisu art. 115 kc, m.in. w kontekście konstytucyjnego prawa do sądu. W jej konkluzji stwierdził, że z punktu widzenia podstawowej funkcji ustanowienia dni ustawowo wolnych od pracy (świat) nie ma przeszkód, aby koniec terminu przypadł na sobotę, choćby była ona dniem wolnym od pracy. SN przyjął, że aby uznać za niemożliwe lub nadmiernie utrudnione dokonanie czynności procesowej w sobotę przez złożenie pisma procesowego w polskim urzędzie pocztowym, musiałoby to być zjawisko powszechne. Powołując się na dane liczbowe dotyczące pracy urzędów pocztowych w soboty SN stwierdził, że możliwość dokonania czynności procesowej przez złożenie pisma w polskim urzędzie pocztowym została utrzymana na odpowiednim poziomie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w ostatnio przedstawionej uchwale, które całkowicie można odnieść do wykładni art. 57 § 4 kpa. W aktualnym stanie prawnym soboty nie można bowiem uznać za dzień ustawowo wolny od pracy. W szczególności wniosek taki nie wynikałby z żadnej ustawy, w tym także z przyjętej w Kodeksie pracy zasady pięciodniowego tygodnia pracy. Unormowania zawarte w przepisach ppsa i Ordynacji podatkowej nie mogą być w drodze analogii stosowane do procedur regulowanych innymi przepisami. Przeciwnie przepisy te należy traktować jako odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 115 kc. Przepisy te zresztą wyraźnie oddzielają soboty od dni ustawowo wolnych od pracy, co już samo w sobie oznacza, że soboty do tych dni nie zostały przez ustawodawcę zaliczone. Wreszcie podnieść należy, że wraz z uchwaleniem zarówno Ordynacji podatkowej, jak i ppsa dokonywano nowelizacji kpa, które jednak nie wprowadziły zmian w art. 57 § 4 kpa. Oznacza to, że ograniczenie zrównania sobót z dniami ustawowo wolnymi od pracy tylko do tych dwóch aktów prawnych było celowym działaniem ustawodawcy. Jednocześnie konieczność zrównania sobót z dniami ustawowo wolnymi od pracy w drodze wykładni art. 57 § 4 kpa, bez stosownej zmiany tego przepisu, nie wynika także z Konstytucji RP (tak też: wyrok NSA z 30.03.2006 r., sygn. akt GSK 401/05, zbiór LEX nr 197607). W świetle jednoznacznych wyników wykładni językowej, wspartej wykładnią systemową, brak jest podstaw do rekonstrukcji normy prawnej zawartej w art. 58 § 4 kpa wyłącznie przy pomocy wykładni funkcjonalnej (clara non sunt interpretanda). Odmienne orzecznictwo przywołując ten rodzaj wykładni posługuje się przy tym często argumentami pozaprawnymi, np. odwołującymi się do powszechnego odczucia soboty jako dnia wolnego od pracy, czy też braku świadomości strony w tym zakresie (por. wyrok WSA w Poznaniu, sygn. IV SA/Po 636/06, nie publ.). Te okoliczności, jak również praktyka funkcjonowania urzędów publicznych może przemawiać za dokonaniem zmian de lege ferenda w odnośnych przepisach proceduralnych, natomiast nie upoważnia sądów do zastępowania władzy ustawodawczej w zakresie uzupełniania norm ustawowych, ani też do dokonywania wykładni contra legem. Na brak sprzeczności dotychczasowej regulacji w Konstytucją zwrócił trafnie uwagę Sąd Najwyższy w przytoczonej uchwale z dnia 25.04.2003 r. W niniejszej sprawie skarżący nie może się nawet powoływać na okoliczności faktyczne, uniemożliwiające mu wniesienie odwołania w 14-dniowym terminie, skoro sporządził je już po upływie tego terminu. W tych warunkach stwierdzenie uchybienia terminu przez organ odwoławczy w pełni odpowiadało dyspozycji art. 134 kpa. Dlatego też na mocy art. 151 ppsa orzeczono, jak w sentencji.