IV SA/Gl 499/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 27 kwietnia 2011 r. nr X/138/11 w przedmiocie szkół i placówek oświatowo – wychowawczych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Zaskarżoną uchwałą z dnia 27 kwietnia 2011 r. nr X/138/11 Rada Miejska w Bytomiu ustaliła wysokość opłat za świadczenia w przedszkolach miejskich prowadzonych przez Miasto Bytom. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 oraz art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 5 ust. 5 i 7, art. 6 ust. 1 pkt 2 oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Zgodnie z § 1 przedmiotowej uchwały, przedszkola prowadzone przez Miasto Bytom zapewniają bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w wymiarze 5 godzin dziennie. Natomiast w § 2 tej uchwały, została ustalona opłata za usługi świadczone przez przedszkola miejskie w czasie przekraczającym wymiar 5 godzin dziennie. W tym zakresie Rada Miasta określiła, że odpłatność za te usługi wynosi odpowiednio; - 1) 1 godzina ponad 5 godzin dziennie – 60 zł. miesięcznie, - 2) 2 godziny ponad 5 godzin dziennie – 100 zł. miesięcznie, - 3) 3 godziny ponad 5 godzin dziennie – 130 zł. miesięcznie, - 4) 4 godziny ponad 5 godzin dziennie – 150 zł. miesięcznie, - 5) 5 godzin ponad 5 godzin dziennie – 170 zł. miesięcznie, - 6) 6 godzin ponad 5 godzin dziennie – 200 zł. miesięcznie. Ponadto w § 3 zaskarżonej uchwały przyjęła, że wysokość opłaty zależy od liczby rodzeństwa uczęszczającego do danego przedszkola i wynosi; - 1) za pierwsze dziecko -100 % opłaty określonej w § 2, -2) za drugie dziecko – 80% opłaty określonej w § 2, - 3) za trzecie i każde następne – 50% opłaty określonej w § 2. Dodatkowo Rada Miejska ustaliła w § 4 uchwały, że zwalnia się z kosztów określonych w § 2 wychowanków domów dziecka. Wojewoda Śląski w piśmie z dnia 14 maja 2012 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały z powodu jej niezgodności z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). W uzasadnieniu skargi podniósł, że ustalana przez organ gminy opłata za świadczenia realizowane w prowadzonych przez gminę przedszkolach, stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Wskazał, że opłata jest pobierana w związku z wykonaniem, w interesie konkretnych podmiotów, określonych usług i czynności organów państwowych lub samorządowych. Podkreślił, że wysokość opłaty pozostaje w związku przyczynowym z oferowanym świadczeniem, a wobec tego brak jest podstaw do przypisywania opłatom za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli, cech daniny publicznej. Dodał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, które pozostaje aktualne w obecnym stanie prawnym, wynagrodzenie za określone usługi świadczone przez przedszkole, powinno być ustalone w oparciu o kalkulację ekonomiczną kosztów ponoszonych przez przedszkole w związku z ich udzielaniem, a także z uwzględnieniem zasady ekwiwalentności świadczeń. W związku z tym podniósł, że unormowania zaskarżonej uchwały – określające wysokość opłaty w sposób ryczałtowy w stosunku miesięcznym – naruszają zasadę ekwiwalentności. Podkreślił, że w zaskarżonej uchwale wskazano rozliczenie godzinowe przy ustaleniu opłaty przedszkolnej, jednakże brak w niej regulacji dotyczących zasad ponoszenia tych opłat w zależności od liczby dokonanych przekroczeń ustalonego limitu godzinowego pobytu dziecka w przedszkolu. Określenie opłaty miesięcznej w różnej wysokości w zależności od ilości godzin przekraczających bezpłatny czas świadczeń – bez jednoczesnego doprecyzowania – czy już jednorazowe przekroczenie tego czasu w miesiącu spowoduje naliczenie opłaty w określonej wysokości – nie czyni zadość zasadzie ekwiwalentności. Zarówno opiekunowie dziecka, które pozostanie w przedszkolu jeden raz w miesiącu dłużej o godzinę, jak i opiekunowie dziecka, które przez okres całego miesiąca będzie pozostawało dłużej w przedszkolu – będą obciążeni obowiązkiem uiszczenia opłaty w tej samej wysokości. Ponadto skarżący dodał, że ryczałtowe ustalenie opłaty w miesięcznej wysokości nie pozwala na obliczenie rzeczywistego kosztu korzystania przez dziecko z usług przedszkolnych, w przypadku jego absencji w poszczególnych dniach miesiąca. W tym zakresie wskazał, że uregulowania przedmiotowej uchwały nie różnicują wysokości opłaty w zależności od ilości dni faktycznego pobytu dziecka w przedszkolu. Wobec tego – niezależnie od liczby dni obecności dziecka w przedszkolu – opłata będzie w tej samej wysokości – zróżnicowanej jedynie pod względem przekroczenia limitu godzin bezpłatnych świadczeń przedszkola. W podsumowaniu organ nadzoru wskazał, że uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu, ustalającą opłatę przedszkolną jako miesięczną opłatę stałą, należy uznać za niezgodną z prawem – jako naruszającą cel i konstrukcję przepisu kompetencyjnego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Bytomia wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że ustawa o systemie oświaty, nie wskazuje reguł dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w zakresie ustalania zasad i trybu odpłatności za przedszkola. Pozostawia w tej kwestii dowolność dla organu stanowiącego. Następnie dodał, że rodzice lub opiekunowie dzieci, podpisując umowę o odpłatności za świadczenia przedszkola, deklarują w niej czas pobytu dziecka w przedszkolu, jaki jest dla nich satysfakcjonujący. W związku z tym wskazał, że w umowie można określić zmiennie - w zależności od konkretnego dnia, czas pobytu dziecka w przedszkolu, wskazując konkretną liczbę godzin. Opłata dotyczy wówczas określonego uprawnienia, z którego można skorzystać we wskazanym przez siebie zakresie. Natomiast kwestia faktycznego skorzystania z zagwarantowanego wcześniej uprawnienia, jest już kwestią odrębną. Rodzice lub opiekunowie dziecka decydują, czy ze świadczenia w czasie zagwarantowanym przez przedszkole, dziecko skorzysta czy też nie. Podniósł, że wobec tego nie można mówić o ryczałtowości opłaty za przedszkola, ustalonej w zaskarżonej uchwale. Ponadto podkreślił, że opłata za każdą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu jest również opłatą za pozostawanie przez przedszkole miejskie w gotowości do świadczenia nauki, opieki i wychowania ponad wymiar pięciu godzin dziennie. W oparciu o deklarację zawartą w umowie, dotyczącą konkretnej liczby godzin, przedszkole musi skalkulować odpowiedni zasób kadry, sił i środków niezbędnych do zagwarantowania usług na poziomie przewidzianym w przepisach prawa. W piśmie z dnia 30 kwietnia 2013 r. Prezydent Miasta Bytomia poinformował, że zaskarżona uchwała utraciła moc na podstawie § 7 uchwały nr XLII/517/12 z dnia 14 września 2012 r., która weszła w życie 1 grudnia 2012 r., po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Ponadto na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, wniesionej przez Wojewodę Śląskiego jest uchwała Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 27 kwietnia 2011 r., dotycząca ustalenia opłat za świadczenia realizowane w prowadzonych przez miasto przedszkolach - w wymiarze przekraczającym 5 godzin dziennie. Na wstępie podnieść zatem należało, że na podstawie art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) – według stanu obowiązującego od dnia 1 września 2010 roku - organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, bądź publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje program wychowania przedszkolnego uwzględniający podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Podkreślenia zatem wymagało, że do 1 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne dotyczył bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (początkowo minimum programowego wychowania przedszkolnego). Natomiast zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.), dzienny czas pracy przedszkola przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego był nie krótszy niż 5 godzin dziennie. W związku z obowiązującą wówczas regulacją kwestii bezpłatności świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne, przyjęty został w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd dotyczący konieczności wskazania zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i starannej kalkulacji ekonomicznej. Sprecyzowanie w uchwale rady gminy, jakie świadczenia są udzielane przez przedszkola ponad podstawę programową i określenie wysokości opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń było niezbędne, bowiem tylko w ten sposób istniała możliwość weryfikacji, czy opłatą nie są objęte świadczenia, które ustawowo są bezpłatne. Natomiast dokonana ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (dz. U. Nr 148, poz. 991), nowelizacja art. 6 i art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wprowadziła zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole świadczy swoje usługi bezpłatnie. W tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. W pozostałym czasie też może ten program realizować, z tym, że może to podlegać już opłacie. Zestawiając te dwa rozwiązania prawne, można stwierdzić, że do 1 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a po tym dniu – świadczenia udzielane w określonym przez organ gminy czasie, nie mniej niż 5 godzin dziennie (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1581/12). Wobec tego stwierdzić należało, że w aktualnym stanie prawnym, przy ustalaniu wysokości opłat na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, nie ma już znaczenia, jakie świadczenia będą realizowane w czasie przekraczającym 5 godzin pobytu dziecka w przedszkolu. Zarzuty skargi w tym zakresie są zatem nietrafne. Ponadto podkreślenia wymaga, że – jak wskazał Naczelny Sad Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku - zakres świadczeń przedszkola publicznego jest określony ustawowo i dotyczy wychowania i opieki nad dziećmi. Natomiast szczegółowy zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy). Statut przedszkola stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego rozkładu dnia, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.). W związku z tym zbędne jest powtarzanie w uchwale szczegółowo świadczeń, za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo-dydaktyczny i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega kontroli zarówno nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola oraz radę rodziców (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1581/12). Natomiast zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi, według którego naruszeniem prawa jest pominięcie w zaskarżonej uchwale określenia zasad ustalania opłaty z uwzględnieniem ilości dni, w których świadczenia będą realizowane w czasie przekraczającym 5 godzin pobytu dziecka w przedszkolu. Trafnie wskazał organ nadzoru, że niezgodne z prawem jest określenie opłaty miesięcznej w zależności od ilości godzin przekraczających bezpłatny czas świadczeń – bez jednoczesnego doprecyzowania – czy już jednorazowe przekroczenie tego czasu w miesiącu spowoduje naliczenie opłaty w określonej wysokości. Jak bowiem zasadnie podniósł skarżący - zarówno opiekunowie dziecka, które pozostanie w przedszkolu jeden raz w miesiącu dłużej o godzinę, jak i opiekunowie dziecka, które przez okres całego miesiąca będzie pozostawało dłużej w przedszkolu – będą obciążeni obowiązkiem uiszczenia opłaty w tej samej wysokości. Zgodnie zaś z cytowanym wyżej art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty - organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Wynika z tego, że wśród podstaw ustalania wysokości wymienionych opłat – przede wszystkim powinien być uwzględniony czas, w którym świadczenia są udzielane w wymiarze przekraczającym czas świadczeń realizowanych przez przedszkole bezpłatnie, który – zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy, nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. Wysokość opłaty powinna być ustalona adekwatnie do czasu pobytu dziecka w przedszkolu. Co do zasady, wymieniona opłata powinna być ustalona jako stawka godzinowa – za każdą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. Natomiast w zaskarżonej uchwale Rada Miejska w Bytomiu ustaliła odpłatność za świadczenia przedszkola w czasie przekraczającym wymiar 5 godzin dziennie w nieprawidłowy sposób. Na podstawie tej regulacji uznać bowiem należałoby, że taka sama jest opłata w razie jednorazowego przedłużenia pobytu dziecka w przedszkolu, np. o 1 godzinę ponad 5 godzin dziennie, jak i w przypadku przedłużenia pobytu dziecka w każdym dniu w danym miesiącu. Wysokość powyższej opłaty została zatem ustalona nieadekwatnie do czasu, w jakim udzielane są świadczenia przez przedszkole, a więc w sposób sprzeczny z art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Wobec tego zasługiwał na uwzględnienie wniosek skargi dotyczący stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w Bytomiu. Podkreślenia bowiem wymagało, że zakwestionowanie regulacji zawartej w § 2 uchwały, dotyczącej określenia wysokości opłaty za świadczenia przedszkola, pozbawia racji bytu pozostałe unormowania uchwały – dotyczące częściowego lub całkowitego zwolnienia z tej opłaty. Natomiast okoliczność, że zaskarżona uchwała utraciła moc na podstawie § 7 uchwały nr XLII/517/12 z dnia 14 września 2012 r., która weszła w życie 1 grudnia 2012 r., nie spowodowała bezprzedmiotowości postępowania w rozpoznawanej sprawie. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje bowiem skutki prawne od początku obowiązywania tej uchwały ( ex tunc ). W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że z uwagi na to, iż zaskarżona uchwała narusza przepisy prawa, będące jej podstawą – zgodnie z art. 147 P.p.s.a. - skargę w przedmiotowej sprawie należało uwzględnić i orzec jak na wstępie.