IV SA/Gl 5/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i określa, że nie podlega ono wykonaniu. W dniu [...] r. Rada Miasta R., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), art. 5 ust. 5a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w związku z art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009r., Nr 157, poz. 1240 ze zm.), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie określenia dochodów i wydatków gromadzonych na wydzielonym rachunku jednostki budżetowej - Centrum Kształcenia Praktycznego i Doskonalenia Zawodowego w R. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Wojewoda [...] stwierdził nieważność tej uchwały w części określonej w § 2 ust. 1 - 5, 7 - 9, 12, jako sprzecznej z art. 11 ust. 1 w związku z art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.). Organ nadzoru podał, iż zgodnie z art. 223 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jednostki budżetowe mogą gromadzić na wydzielonym rachunku dochody określone w uchwale przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, pochodzące w szczególności: ze spadków, zapisów i darowizn w postaci pieniężnej na rzecz jednostki budżetowej oraz z odszkodowań i wypłat za utracone lub uszkodzone mienie będące w zarządzie albo w użytkowaniu tej jednostki budżetowej. Podkreślił, że wskazane w tym przepisie źródła dochodów nakreślone są w sposób wąski i w praktyce występują bardzo rzadko. Nadto przepis art. 223 ust. 1 stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 11 ustawy o finansach publicznych, w myśl której jednostki budżetowe odprowadzają w pełni uzyskane przychody i dochody do właściwego budżetu. Skoro więc możliwość gromadzenia na wydzielonym rachunku określonych dochodów stanowi wyjątek od zasady to, w ocenie organu, musi być on rozumiany w sposób ścisły. Dalej organ stwierdził, że wymienione w art. 223 ust. 1 pkt 1 i 2 kategorie dochodów, po zwrocie "w szczególności" rozumieć trzeba jako wskazanie przez ustawodawcę przykładowych źródeł, z których dochody mogą być gromadzone na oddzielnym rachunku przez jednostkę budżetową. Przy czym zdaniem Wojewody mogą to być dochody o charakterze wyjątkowym. Zatem rozszerzając wskazany w art. 223 ust. 1 katalog organ uznał, że "trzeba poruszać się w obszarach zakreślonych przez ustawodawcę". Tymczasem wymienione w § 2 ust. 1 - 5, 7 - 9, 12 tej uchwały dochody gromadzone na wydzielonym rachunku, tj.: - dochody ze sprzedaży wyrobów i usług powstających podczas realizacji zajęć praktycznych, praktyk zawodowych i zajęć specjalistycznych (ust.1), - opłaty za prowadzenie dokształcania i doskonalenia zawodowego młodocianych (ust. 2), - opłaty za prowadzenie kształcenia ustawicznego w formach pozaszkolnych (ust. 3), - opłaty za przeprowadzanie egzaminów kwalifikacyjnych na tytuł zawodowy lub mistrza w zawodzie (ust.4), - opłaty za przeprowadzanie egzaminów potwierdzających kwalifikacje zawodowe w Ośrodku Egzaminacyjnym powołanym przy Centrum Kształcenia Praktycznego i Doskonalenia Zawodowego w R. przez Okręgową Komisję Egzaminacyjną w J. (ust. 5), - opłaty czynszowej z tytułu pokrycia kosztów mediów z bieżącej eksploatacji wnoszona przez A zgodnie z umową (ust. 7), - opłaty za usługi porządkowe podczas szkoleń organizowanych przez A (ust. 8), - dochody ze sprzedaży towarów w sklepiku szkolnym (ust. 9), - wpływy za wydawane duplikaty dokumentów (ust. 12), nie mieszczą się w katalogu źródeł dochodów zakreślonym przez ustawodawcę w art. 233 ust 1 ustawy o finansach publicznych i pozostają w sprzeczności z ratio legis tego przepisu oraz zapisami art. 11 ustawy o finansach publicznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina R. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego zarzucając mu naruszenie art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych polegające na błędnym uznaniu, że Rada Miasta nie miała prawa do określenia w przedmiotowej uchwale dochodów gromadzonych na wydzielonym rachunku innych, niż określone w ust. 1 pkt 1 i 2 wskazanego przepisu. Zdaniem skarżącej wymienione w § 2 uchwały Nr [...] źródła dochodów odpowiadały organizacji i zasadom funkcjonowania ww. jednostki budżetowej zawartym w § 11 ust. 2 statutu tej jednostki, przewidującym możliwość pobierania dochodów pochodzących z różnych źródeł. Wskazała, że statut ten nie został zakwestionowany przez Wojewodę [...] w trybie nadzoru. Za błędne skarżąca uznała stanowisko organu nadzoru w zakresie dotyczącym zastosowania art. 223 ustawy o finansach publicznych. Podniosła, że ustawodawca używając w konstrukcji przepisu zwrotu "w szczególności" nie zamknął katalogu źródeł dochodu jednostki, pozostawiając tym samym organowi stanowiącemu, świadomemu specyfiki danej jednostki budżetowej, możliwość określenia innych źródeł dochodu niż pochodzące w szczególności ze spadków, zapisów i darowizn lub odszkodowań i wypłat za utracone lub uszkodzone mienie. Zdaniem skarżącej każda inna interpretacja czyni w praktyce niewykonywalnym jakiekolwiek wyjście przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego poza źródła dochodów określone w art. 223 ust. 1 pkt 1 i 2. W ocenie skarżącej konstrukcja prawna tego przepisu i użyte w nim zwroty jednoznacznie wskazują, że nie taka była intencja ustawodawcy. Skarżąca podkreśliła, że art. 223 jest przepisem szczególnym w stosunku do regulacji odnoszących się do wszystkich pozostałych jednostek budżetowych i jego dopuszczalność zastosowania winna być oceniana z perspektywy jednostki, której dotyczy. Wszelkie ograniczenia dotyczące zastosowania lub metod stosowania tego przepisu winny wynikać z ustawy. Podkreśliła, że przepis ten zawiera wprawdzie ograniczenia, nie dotyczą one jednak braku prawnej możliwości gromadzenia na wydzielonym rachunku dochodów innych niż w szczególności określonych w ust. 1 pkt 1 i 2. Dotyczą one natomiast zakazu przeznaczania ww. dochodów na finansowanie wynagrodzeń osobowych - art. 223 ust. 2 pkt 3, zakazu wydatkowania ww. środków w wysokości przekraczającej kwoty zgromadzonych dochodów w ramach planu finansowego (art. 223 ust. 3). Zdaniem skarżącej gdyby intencją ustawodawcy było stworzenie zamkniętego katalogu dochodów gromadzonych na wydzielonym rachunku przepis zostałby sformułowany w sposób kategoryczny. Na potwierdzenie prezentowanego stanowiska skarżąca przywołała poglądy zawarte w Komentarzu do niektórych przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1241) Ludmiła Lipiec-Warzecha - Lexel 2010. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. Organ podkreślił, że celem umieszczenia w przepisie art. 223 ust. 1 wyliczenia źródeł dochodu, było zawężenie kategorii dochodów, jakie mogą być gromadzone na wydzielonym rachunku jednostki budżetowej. Świadczą o tym cechy wyliczonych źródeł, mających charakter jednorazowy i wyjątkowy, a także sama istota jednostki budżetowej, której działalność nie może być nastawiona na osiąganie zysków. Nadmierne rozszerzenie katalogu dochodów gromadzonych na tym rachunku, w ocenie organu, doprowadziłoby do sytuacji, w której jednostka budżetowa prowadziłaby działalność zbliżoną do działalności gospodarczej. Możliwość gromadzenia na wydzielonym rachunku tak szeroko zakreślonych dochodów sprawia, że działalność prowadzona przez Centrum Kształcenia Praktycznego i Doskonalenia Zawodowego ma wszystkie cechy działalności gospodarczej i jest zbliżona do działalności oświatowej prowadzonej przez placówki prywatne. Zdaniem organu zabieg taki budzi poważne zastrzeżenia w świetle ograniczeń nakładanych na gminę dotyczących możliwości prowadzenia przez nią lub przez jej jednostki działalności gospodarczej (patrz m. in. wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 1994 r. sygn. akt II SA 739/94). Organ odnosząc się do kwestii zapisów § 11 statutu Centrum Kształcenia Praktycznego i Doskonalenia Zawodowego wskazał, że określa on źródła dochodu bez wskazania czy są one gromadzone na wydzielonym rachunku. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżąca wskazała na brak uwzględnienia przez organ nadzoru dyrektyw wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej w zakresie określonym w Dziale VIII odnoszących się do definicji zakresowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a w tym rozstrzygnięć nadzorczych organów administracji rządowej pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozpoznawanej sprawie dokonując oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Otóż zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) organ nadzoru może stwierdzić nieważność uchwały organu gminy tylko w razie istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że o stwierdzeniu nieważności uchwały przez wojewodę można mówić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu, bądź w przypadku braku stosownej normy prawnej do podjęcia uchwały. Sprzeczności nie ma jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. W rozstrzygnięciu nadzorczym powinien być zatem zawarty wywód odnoszący się tak do stanu faktycznego jak i prawnego wykazujący istotność naruszenia prawa. Tymczasem tego rodzaju okoliczność nie występuje w rozpoznawanej sprawie. Istotą sporu pomiędzy skarżącą Gminą a Wojewodą [...] stała się odmienna interpretacja art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009r., Nr 157, poz. 1240 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", odnosząca się do katalogu źródeł dochodów, które mogą być gromadzone na wydzielonym rachunku. Rada Miasta R. w dniu [...] r., na podstawie tego przepisu, podjęła bowiem uchwałę w sprawie określenia dochodów i wydatków gromadzonych na wydzielonym rachunku jednostki budżetowej – Centrum Kształcenia Praktycznego i Doskonalenia Zawodowego w R. Zgodnie z brzmieniem przywołanego wyżej art. 223 ust. 1 ustawy, samorządowe jednostki budżetowe prowadzące działalność określoną w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) gromadzą na wydzielonym rachunku dochody określone w uchwale przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, pochodzące w szczególności: 1) ze spadków, zapisów i darowizn w postaci pieniężnej na rzecz jednostki budżetowej; 2) z odszkodowań i wpłat za utracone lub uszkodzone mienie będące w zarządzie albo użytkowaniu jednostki budżetowej. Natomiast stosownie do treści ust. 2 organ ten określa w szczególności jednostki budżetowe, które gromadzą dochody, źródła, z których dochody są gromadzone na rachunku, ich przeznaczenie, sposób i tryb sporządzania planu finansowego dochodów i wydatków nimi finansowanych, dokonywania w nim zmian oraz ich zatwierdzania. Z redakcji art. 223 ust. 1 i 2 ustawy wynika, że dopiero uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego ma wskazać jednostki budżetowe, o których mowa w ust. 1, które będą mogły gromadzić dochody na wydzielonym rachunku oraz źródła tych dochodów. Słusznie Wojewoda wskazał, że wymienione w art. 223 ust. 1 kategorie źródeł dochodów po zwrocie "w szczególności" rozumieć trzeba jako wskazanie przez ustawodawcę przykładowych źródeł, z których dochody mogą być gromadzone na oddzielnym rachunku przez jednostkę budżetową. Użycie przez ustawodawcę w art. 223 ust. 1 określenia "w szczególności" powoduje, że dochody określone w uchwale gromadzone na wydzielonym rachunku mogą pochodzić z innych niż określone w pkt 1 i 2 źródeł. Zatem katalog źródeł dochodów nie jest zamknięty, co zresztą w sprawie nie jest okolicznością sporną. Sporna jest natomiast kwestia charakteru źródeł dochodów gromadzonych na wydzielonym rachunku. W ocenie Wojewody określone w punkcie 1 i 2 ust. 1 art. 223 źródła dochodów mają charakter wyjątkowy, co oznacza, że "rozszerzając ten katalog należy poruszać się w obszarze zakreślonym przez ustawodawcę". Wskazał przy tym na treść przepisu art. 11 ustawy wprowadzającego zasadę, w myśl której jednostki budżetowe pobrane dochody odprowadzają odpowiednio na rachunek budżetu państwa albo budżetu jednostek samorządu terytorialnego. Na tej podstawie Wojewoda uznał, że źródła dochodów wymienione w § 2 ust. 1 - 5, 7 - 9, 12 uchwały nie mieszczą się w tak rozumianym katalogu zakreślonym przez ustawodawcę w art. 223 ust. 1. W ocenie Sądu tak ogólnikowe stwierdzenie, w żadnym razie nie dawało podstawy do zakwestionowania uchwały w przedmiotowym zakresie. Przede wszystkim organ nadzoru nie wskazał w oparciu o jakie konkretne kryteria należałoby ocenić, czy określone w uchwale dochody mieszczą się w katalogu źródeł dochodów, które mogą być gromadzone na wydzielonym rachunku. Przyjdzie zauważyć, że wydzielony rachunek dochodów działa na podobnych zasadach co zlikwidowane rachunki dochodów własnych jednostek budżetowych, których podstawy funkcjonowania zostały określone w art. 22 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Przepis ten wskazywał na trzy grupy dochodów uzyskiwanych przez jednostki budżetowe. Do pierwszej należały dochody określone w jego ust. 1, które mogły być dochodami zarówno państwowych, jak i samorządowych jednostek budżetowych, a do których zaliczono m.in. dochody ze spadków, zapisów i darowizn w postaci pieniężnej na rzecz jednostki budżetowej; z odszkodowań i wpłat za utracone lub uszkodzone mienie będące w zarządzie albo użytkowaniu jednostki budżetowej. Do drugiej grupy należały jedynie dochody, które mogły być dochodami własnymi państwowych jednostek budżetowych, określone w ust. 2 art. 22. Zaznaczyć należy, że rodzaj wymienionych tam dochodów a także ich źródeł jest zróżnicowany. Z przepisu tego nie wynika, iż mają one charakter zbliżony do dochodów wymienionych w ust. 1, a tym samym aby miały charakter "wyjątkowy". Dochody te pochodzą z określonych działalności, opłat, wpływów np. z najmu, z odpłatności za wyżywienie itp. Należy w tym miejscu zauważyć, że także dodany do ustawy o finansach publicznych, na podstawie ustawy z dnia 26 listopada 2010 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją ustawy budżetowej (Dz. U. Nr 10, poz. 238) art. 11a, określa dochody państwowych jednostek budżetowych gromadzonych na wydzielonym rachunku o zróżnicowanym charakterze. Należą do nich np. dochody z działalności wykraczającej poza zakres działalności podstawowej, określonej w statucie, polegającej między innymi na świadczeniu usług, w tym szkoleniowych i informacyjnych, dochody z opłat egzaminacyjnych, za wydawanie świadectw i certyfikatów, za sprawdzanie kwalifikacji. Do trzeciej grupy dochodów ustawodawca zaliczył te, na które wskażą w swych uchwałach organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 ust. 3 i 4). Ustawodawca nie ograniczył tych organów, co do rodzaju dochodów, które mogą stać się dochodami własnymi samorządowych jednostek budżetowych. Natomiast bezsprzecznie mogły to być dochody inne niż wymienione w ust. 1. Redakcja przepisu art. 223 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w zakresie określania źródeł dochodu w istocie nie odbiega od wyżej wskazanego uregulowania. Ogranicza natomiast możliwość gromadzenia dochodów na wydzielonym rachunku tylko do jednostek budżetowych prowadzących działalność określoną w ustawie o systemie oświaty i to wskazanych w uchwale organu stanowiącego. Oznacza to, że katalog rodzajów dochodów i ich źródeł jest otwarty, choć nie można uznać, że każdy rodzaj dochodów może być gromadzony na wskazanym rachunku. Sąd nie podziela jednakże zaprezentowanego przez organ nadzoru stanowiska, że dochody te należy kwalifikować z punktu widzenia wymienionych w tym przepisie źródeł, biorąc pod uwagę ich jednorazowy czy wyjątkowy charakter. Stanowisku temu przeczy chociażby rodzaj dochodów gromadzonych na wydzielonym rachunku państwowych jednostek budżetowych. Zdaniem Sądu kryteria te nie należy odnosić do charakteru żródeł dochodów w rozumieniu wskazanym w akcie nadzoru (jednorazowość, wyjątkowość), ale do prawnej możliwości ich uzyskiwania przez samorządową jednostkę budżetową przy dodatkowym uwzględnieniu charakteru jej działalności. Nie ulega wątpliwości, że do dochodów nie można byłoby na przykład zaliczyć takich, które pochodziłyby z działalności o charakterze zarobkowym pozostającej poza sferą działalności publicznej jednostki samorządu terytorialnego, określonej w przepisach ustrojowych oraz w przepisach prawa materialnego, czy też innych dochodów, które w świetle przepisów prawa w ogóle nie mogą stanowić dochodów tych jednostek. W każdy zatem przypadku, w oparciu o konkretne przepisy prawa, konieczna jest szczegółowa ocena określonych w uchwale rodzajów dochodów gromadzonych na wydzielonym rachunku i ich źródeł. Istotne jest zatem to, czy w uchwale zostały wskazane konkretne źródła dochodów, czy poszczególne rodzaje dochodów nie są związane z prowadzeniem działalności, która wykracza poza zadania o charakterze użyteczności publicznej jednostki samorządu terytorialnego, czy nie stanowią one wyłącznie dochodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego, czy mogą być one w ogóle dochodami danej jednostki samorządu terytorialnego w świetle przepisów prawa (np. określone opłaty). Przyjdzie wskazać, że przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, jak i akty wykonawcze wydane na podstawie upoważnień w niej zawartych przewidują możliwość pobierania opłat np. za wydawanie duplikatów świadectw, dyplomów (art. 11), za egzaminy kwalifikacyjne (art. 68c), za kształcenie ustawiczne prowadzone w formach pozaszkolnych (art. 68a). Wobec powyższego należy stwierdzić, iż brak takiej oceny prawnej, co do poszczególnych rodzajów dochodów zakwestionowanych w przedmiotowej uchwale, nie pozwala na uznanie, iż doszło w niej do istotnego naruszenia prawa. Organ nadzoru dokonując ustalenia zgodności z prawem obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Wywód w zakresie naruszenia prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego a brak takiego wywodu świadczy o wadliwości aktu. Tymczasem, jak już wskazano, zaskarżone rozstrzygnięcie ogranicza się do ogólnego twierdzenia, iż określone w § 2 ust. 1 - 5, 7 - 9, 12 uchwały dochody nie mieszczą się w wąsko zakreślonym przez ustawodawcę katalogu źródeł dochodów określonych w art. 223 ust. 1 ustawy i tym samym pozostają w sprzeczności z zapisami ustawowymi. Wprawdzie Wojewoda [...] próbował uzupełnić swoją argumentację w odpowiedzi na skargę, jednakże jest to działanie spóźnione, a ponadto w dalszym ciągu organ nie wykazał, dlaczego kwestionowane w uchwale poszczególne rodzaje dochodów nie mogą być gromadzone na przedmiotowym rachunku z powołaniem się na naruszenie konkretnie wskazanych przepisów prawa. Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż aby zastosować przewidziany w ustawie środek nadzoru, organ musiał w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność z prawem kwestionowanych zapisów badanej uchwały, co jednak w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Organ nadzoru naruszył tym samym dyspozycję art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 powołanej ustawy samorządowej, co stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego na mocy art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego z podanych wyżej powodów czyni zbytecznym szersze rozważanie kwestii właściwości Wojewody do prowadzenia postępowania nadzorczego w przedmiocie objętym niniejszą sprawą. Właściwe będzie jedynie zasygnalizowanie w tym zakresie pewnych wątpliwości wynikających z rozdzielności kompetencji pomiędzy wojewodą a regionalną izbą obrachunkową. Zgodnie bowiem z uregulowaniem zawartym w art. 86 ustawy o samorządzie gminnym oraz 171 ust. 2 Konstytucji RP w sprawach finansowych nadzór przysługuje wyłącznie regionalnej izbie obrachunkowej. Natomiast stosownie do treści art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 Nr 55 poz. 577 ze zm.) izby sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony został pogląd, zgodnie z którym nie można kompetencji regionalnych izb obrachunkowych ograniczyć wyłącznie do tych wymienionych w art. 11 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.), a w konsekwencji domniemywać kompetencji wojewody w sprawach finansowych nie wymienionych w tym przepisie (por. wyroki NSA z 29 listopada 2007 r. sygn. akt II GSK 261/07 OwSS 2008/3/73, z dnia 10 października 2007 sygn. akt II GSK 151/07 Lex 399205) W świetle tych uwag wydaje się, iż problematyka gromadzenia i wydatkowania środków finansowych na wydzielonym rachunku jednostki budżetowej oraz sporządzania planów finansowych dochodów i wydatków, regulowana w art. 223 zamieszczonym w Dziale V rozdziale 1 ustawy o finansach publicznych, dotyczącym budżetu jednostki samorządu terytorialnego, bliższa jest kompetencjom regionalnych izb obrachunkowych. Przy przyjęciu takiego stanowiska uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego byłoby uzasadnione również z tej przyczyny. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. O wykonalności aktu Sąd orzekł po myśli art. 152 tej ustawy.