IV SA/Gl 509/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Protokolant Referent Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2008r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. orzekł o niestwierdzeniu u A. D. choroby zawodowej [...] wywołanej [...], wymienionej w pozycji [...] wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), zwanego dalej "rozporządzeniem". Organ orzekający oparł się na orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., w którym nie rozpoznano przedmiotowej choroby oraz na ustaleniu, że narażenie zawodowe ustało w [...] r. W odwołaniu A. D. podniosła, że pracując na [...] w charakterze [...] była narażona na [...]. Jej zdaniem, występujące u niej [...] wywołane zostały warunkami pracy, w czasie której nie stosowano odpowiednich zabezpieczeń. Zarzuciła, że odnośnie działania [...] nie obowiązuje termin udokumentowania choroby. Zaskarżoną decyzją Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję I instancji. Organ odwoławczy ustalił, że A. D. w latach [...] pracowała w [...] w S. jako [...], gdzie była eksponowana na [...]. Jednakże w toku dwuszczeblowej diagnostyki lekarskiej kompetentne placówki służby zdrowia nie rozpoznały u niej choroby zawodowej [...]. W uzasadnieniu ostatniego orzeczenia wydanego przez [...] Instytut podano, że obraz kliniczny wykazuje [...]. Wskazano, iż [...] nie jest uznana za czynnik indukujący wyżej wymienione schorzenia. W konkluzji Instytut uznał, że wywiad i dokumentacja lekarska jednoznacznie przemawiają za samoistnym charakterem schorzenia. Ponieważ według przepisów rozporządzenia konieczną przesłanką stwierdzenia choroby zawodowej jest jej rozpoznanie przez upoważnione jednostki organizacyjne służby zdrowia, to brak takiego rozpoznania musiał skutkować odmową stwierdzenia rozpatrywanej choroby zawodowej W skardze A. D. uznała zaskarżoną decyzję za krzywdzącą i powołała się na treść swojego odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów obowiązującego prawa, a tylko pod tym względem odbywa się sądowa kontrola wykonywania administracji publicznej (art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269 ze zm.). Otóż stwierdzanie chorób zawodowych następuje na podstawie przepisów rozporządzenia, wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu Pracy. Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł wprawdzie o niezgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP przepisów art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kp i rozporządzenia, jednocześnie jednak określił, iż utracą one moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Ogłoszenie to miało miejsce w dniu 2 lipca 2008 r. Problem skutków orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, odraczających w trybie art. 190 ust. 3 Konstytucji termin utraty mocy obowiązującej aktów normatywnych uznanych za niekonstytucyjne, budzi spory i rozbieżności w doktrynie i orzecznictwie. Według jednego stanowiska tego rodzaju orzeczenia Trybunału obalają domniemanie konstytucyjności przepisów, ale przepisy te obowiązują do dnia utraty mocy i powinny bć stosowane (por. wyrok NSA z dnia 23 II.2006 r., sygn. akt II OSK 1403/05 - Wokanda z 2006 r., nr 5, str. 35 - i Trybunał Konstytucyjny w cytowanych w tym wyroku orzeczeniach, wyrok NSA z dnia 6.II.2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07, zbiór LEX Nr 357511 i cyt. w nim orzecznictwo, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20.IV.2006 r., sygn. IV CSK 28/06, OSNC z 2007 r. nr 2, poz. 31). Drugie stanowisko wyraża sprzeciw wobec stosowania w państwie prawa norm sprzecznych z Konstytucją (por. A.Wróbel w: "Odroczenie" przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej przepisu niezgodnego z Konstytucją w: Księdze jubileuszowej ku czci Profesora Janusza Trzcińskiego, str. 108). Pojawiają się nawet głosy opowiadające się przeciwko tezie o zachowaniu mocy obowiązującej aktu uznanego za niekonstytucyjny do czasu omawianego odroczenia (por. B.Adamiak w: Zgodność aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą - jako przesłanka prawidłowości decyzji administracyjnej, Przegląd sądowy z 2007 r., nr 1, str. 3). Niewątpliwie poruszone zagadnienie może być dyskusyjne z uwagi na pozorną kolizję norm konstytucyjnych, zwłaszcza w przypadku orzeczenia stwierdzającego niekonstytucyjność aktów normatywnych podustawowych. Jednakowoż, zdaniem Sądu w niniejszym składzie, należy zdecydowanie opowiedzieć się za pierwszym z zaprezentowanych skrótowo stanowisk. Oczywiście pożądane jest kształtowanie takiego porządku prawnego, w którym stosowane są przepisy odpowiadające normom konstytucyjnym, będącym najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1 Konstytucji). Jednakże wśród tych norm znajduje się również art. 190 ust. 3 Konstytucji, dający Trybunałowi Konstytucyjnemu szczególne uprawnienie do przedłużania mocy obowiązującej wadliwego aktu normatywnego. W tym zakresie Konstytucja pozostawiła Trybunałowi samodzielność oceny czy istnieją szczególne względy, które usprawiedliwiają czasowe tolerowanie takiego aktu. Jeżeli jednak Trybunał decyduje się na odroczenie utraty jego mocy obowiązującej, to inne podmioty muszą honorować to konstytucyjne uprawnienie. Tymczasem odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przepisu oznacza, że do określonego terminu przepis ten taką moc zachowuje, a więc stanowi element porządku prawnego, tak samo jak każdy inny przepis obowiązującego prawa, z których jedne zostały poddane ocenie zgodności z normami wyższego rzędu, a inne nie. O ile zaś przepis obowiązuje, to winien też być stosowany. W przypadku aktu podustawowego sądy mogą wprawdzie odmówić jego zastosowania z powołaniem się na art. 178 ust. 1 Konstytucji, ale nie dotyczy to przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny określił termin utraty mocy obowiązującej na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji, który należy uznać za przepis szczególny. Przemawia za takim ujęciem także wymóg pewności obrotu prawnego i przestrzeganie przez organy państwowe wzajemnych kompetencji. W świetle tych zasad nie jest do zaakceptowania taki stan, gdy organy administracyjne stosowałyby przepisy podustawowe, których obowiązywanie zostało orzeczone przez Trybunał Konstytucyjny, a sądy odmawiałyby ich stosowania, a w konsekwencji dyskwalifikowały rozstrzygnięcia organów administracyjnych. W przypadku wadliwych przepisów ustawowych powoływanie się na art. 178 ust. 1 Konstytucji oczywiście w ogóle nie jest dopuszczalne. Słusznie przy tym wywodzi Sąd Najwyższy, w powołanym już wyroku z dnia 20.IV.2006 r., sygn. IV CSK 28/06, że koncepcja niestosowania obowiązującego prawa nie tylko niweczy sens odroczenia z art. 190 ust. 3 Konstytucji, ale jest wewnętrznie sprzeczna, gdyż niestosowanie prawa przez organy państwa oznacza de facto jego nieobowiązywanie, co w istocie powoduje skutek sprzeczny z ostatnio wskazaną normą konstytucyjną. Tak więc argumenty przeciwne, odwołujące się do ogólnych konstytucyjnych zasad państwa prawa i funkcjonalności prawa, w rzeczywistości optują za rozwiązaniami niezgodnymi z konkretnym przepisem Konstytucji RP. W rezultacie należy przyjąć, że sąd administracyjny nie może zakwestionować decyzji administracyjnej tylko z tej przyczyny, że została podjęta na podstawie przepisów niezgodnych z Konstytucją RP, jeżeli Trybunał Konstytucyjny w trybie art. 190 ust. 3 Konstytucji odroczył termin utraty mocy obowiązującej tych przepisów, a w chwili wydania zaskarżonej decyzji termin ten jeszcze nie upłynął. Z przyjęciem powyższego stanowiska wiążą się dalsze konsekwencje, mające znaczenie w niniejszej sprawie. Mianowicie materialnoprawne przesłanki rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych właściwie wyczerpująco reguluje rozporządzenie, które z mocy powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. zachowuje moc obowiązującą aż do upływu 12 miesięcy od dnia ogłoszenia tego wyroku w Dzienniku Ustaw RP. Ogłoszenie to miało miejsce w dniu 2 lipca 2008 r. Odroczenie utraty mocy rozporządzenia wyklucza uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm.), zwanego dalej: "ppsa", w związku art. 145a § 1 kpa. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z powodu niekonstytucyjności aktu normatywnego, przynajmniej w czasie owego odroczenia, jest raczej zgodnie przyjmowana w doktrynie i orzecznictwie (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24.X.2007 r., sygn. akt SK 7/06, OTK z 2007 r. nr 9, poz. 108, M.Jaśkowska w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005 r. dot. art. 145a). Ponieważ odroczenie utraty mocy dotyczy całego rozporządzenia, to do upływu terminu określonego przez Trybunał Konstytucyjny zastosowanie mają wszystkie przepisy rozporządzenia, w tym także te, co do których przed wyrokiem Trybunału z dnia 19 czerwca 2008 r. w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych odmawiano ich stosowania w oparciu o art. 178 ust. 1 i art. 184 Konstytucji (por. wyrok NSA z dnia 3.IV.2007 r., sygn. II OSK 1614/06, zbiór LEX nr 344599). W szczególności przy stosowaniu § 2 ust. 2 rozporządzenia należy zatem uwzględnić terminy określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do tego rozporządzenia. Tymczasem jako jedną z przyczyn nierozpoznania, a w konsekwencji także niestwierdzenia choroby zawodowej u skarżącej było przekroczenie terminu przewidzianego dla zgłoszenia podejrzenia i rozpoznania choroby zawodowej wymienionej w poz. [...] wykazu. Materiał sprawy całkowicie potwierdza tą okoliczność, skoro skarżąca zakończyła pracę związaną z narażeniem zawodowym w [...] r., a o rozpoznanie choroby zawodowej wystąpiła dopiero w [...] r., podczas gdy rozporządzenie dopuszcza dla przedmiotowej choroby okres 3 lat od ustania takiego narażenia. Już z tego względu skarga nie mogła być uwzględniona. Trafnie jednak organy administracyjne obu instancji powołały się także na pozostałą treść orzeczeń jednostek orzeczniczych, które jednoznacznie i zgodnie nie rozpoznały omawianej choroby zawodowej [...]. Organy Inspekcji Sanitarnej nie są uprawnione do kontroli merytorycznej orzeczeń lekarskich ani też do dokonywania w tym zakresie własnych ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 5.I.2007 r., sygn. akt II OSK 1078/06, zbiór LEX 315089). Przepis § 8 ust. 2 rozporządzenia pozwala tym organom jedynie na zwrócenie się do lekarza o uzupełnienie orzeczenia lub wystąpienie do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację, ale tylko wówczas, gdy materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności, a więc zgodności orzeczeń lekarskich oraz terminu zgłoszenia wniosku, nie zachodziły powody do uruchamiania tych możliwości procesowych. Powoływanie się przez skarżącą na brak wiedzy (vide: protokół rozprawy z dnia [...]r.) nie może prowadzić do odmiennej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Twierdzenie skarżącej o tyle jest przy tym nieprzekonywające, że na [...] leczyła się juz od [...] r., co wynika z orzeczenia placówki medycznej I stopnia. W tych warunkach brak rozpoznania choroby zawodowej musiał prowadzić do jej niestwierdzenia. Należy w końcu podnieść, że powyższe okoliczności Sąd rozważał z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ppsa), bowiem sama skarga właściwie takich zarzutów i wniosków nie zawiera. Z tych względów, skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 151 ppsa orzeczono, jak w sentencji. SJ/