IV SA/Gl 510/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z dnia [...] r. W. J. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. z prośbą o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na syna M. i córkę Z. oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad synem i rozpoczęcia roku szkolnego przez córkę. Wójt Gminy C. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 3 pkt 23 lit. f), art. 4-6, art. 8, art. 10, art. 14, art. 24 ust. 1 i 6, art. 26 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 114), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 3), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 959) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej oznaczonej w skrócie: "K.p.a."), przyznał wnioskodawcy zasiłek rodzinny na córkę i syna od miesiąca marca do października 2015 r. w wysokości odpowiednio 106,- zł. i 77,- zł. miesięcznie i jednorazowy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia przez córkę roku szkolnego 2015/2016 w wysokości 100,- zł. oraz odmówił przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad synem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Od powyższej decyzji odwołanie złożył W. J. podnosząc, iż powinien otrzymać wnioskowany zasiłek rodzinny na syna i córkę od miesiąca lutego 2015 r. wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad synem, bowiem w dniu 03.02.2015 r. złożył w ZUS wniosek o przyznanie urlopu od dnia 01.02.2015 r. do dnia 16.04.2016 r. i w związku z tym zawiesił działalność gospodarczą, celem nabycia ubezpieczenia jako osoba sprawująca osobistą opiekę nad dzieckiem, która bezpośrednio przed podjęciem opieki podlegała ubezpieczeniu emerytalnemu, rentowemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 17, art. 18, art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12. 10. 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 z późn. zm.) i art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołało się w pierwszej kolejności na brzmienie art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1 lit. a) i pkt 24, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 10 i art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i uznało, że zasiłek rodzinny nie należy do świadczeń o charakterze uznaniowym, a możliwość jego przyznania uzależniona jest od wystąpienia ściśle określonych przesłanek ustawowych. Jednocześnie brak którejkolwiek z nich powoduje, że świadczenie to nie może być przyznane. Prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje między innymi rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka i jest ustalane począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W niniejszej sprawie wniosek wraz z kompletem wymaganych dokumentów dotyczących przyznania zasiłku rodzinnego został złożony w dniu 06.02.2015 r., z tego powodu zasiłek rodzinny na dwoje dzieci powinien być przyznany od miesiąca lutego a nie od miesiąca marca 2015 roku, jak uczynił organ I instancji. Odnosząc się do kwestii podniesionej w odwołaniu, czyli odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego organ odwoławczy podzielił ustalenia i rozważania organu I instancji, iż wnioskodawca nie pozostaje w stosunku pracy i z tego powodu nie jest osobą uprawnioną do korzystania z urlopu wychowawczego. W tym zakresie obowiązuje treść art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiąca, iż dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego. Zgodnie z ustawą z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 1502) z uprawnienia do urlopu wychowawczego może skorzystać wyłącznie osoba mająca status pracownika, a więc osoba pozostająca w stosunku pracy, niezależnie od podstawy jego nawiązania, legitymująca się co najmniej 6-miesięcznym stażem pracy i wychowująca dziecko w wieku do 5 lat. Tymczasem, art. 2 Kodeksu pracy wskazuje, iż pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. W przedmiotowej sprawie, w oparciu o art. 14 a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 672), została zawieszona działalność gospodarcza wnioskodawcy. Nie można jednak takiego zawieszenia traktować jako urlopu wychowawczego, który jest przewidziany tylko dla pracowników wskazanych w art. 2 Kodeksu pracy. W świetle powyższego, skoro wnioskodawca nie jest pracownikiem, to nie ma możliwości skorzystania z urlopu wychowawczego, a tym samym z dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, na powyższą decyzję, W. J. nie zgodził się z podjętym w jego sprawie rozstrzygnięciem i powtórzył stanowisko zaprezentowane w odwołaniu. Domagał się ponownego rozpatrzenia złożonego wniosku podnosząc, iż powinien otrzymać od miesiąca lutego 2015 r. zasiłek rodzinny na syna i córkę oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad synem. Akcentował, iż w dniu 03.02.2015 r. złożył w ZUS wniosek o przyznanie urlopu od dnia 01.02.2015 r. do dnia 16.04.2016 r. i w związku z tym zawiesił działalność gospodarczą, celem nabycia ubezpieczenia jako osoba sprawująca osobistą opiekę nad dzieckiem. Nadmienił, iż w miesiącu wrześniu 2013 r. weszły zmiany przepisów zrównujące prawa osób prowadzących działalność gospodarczą z prawami osób pozostających w stosunku pracy i chciałby z tego uprawnienia skorzystać. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności przyjdzie wskazać, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie z treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania bądź też inne naruszenie przepisów postępowania jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność lub niezgodność z prawem. Przy czym, stosownie do postanowień art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji, według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, iż nie odpowiada ona prawu, bowiem narusza art. 107 § 3 w związku z art. 138 § 2 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia kasacyjnego, wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a takie zapadło w niniejszej sprawie, sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji wraca ona do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Natomiast zadaniem sądu administracyjnego jest analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r. o sygn. II OSK 2279/13, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA). Wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy, w wyniku rozpoznania odwołania, wydaje kończącą postępowanie w sprawie decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, uchylającą zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji albo też umarzającą postępowanie odwoławcze. Zasadą jest zatem, iż organ drugoinstancyjny załatwia sprawę administracyjną w sposób ostateczny w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować należy przewidziane w § 2 przywołanego artykułu prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji nie orzekania w sposób kończący sprawę i wydania jedynie decyzji kasacyjnej uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Wybór takiego właśnie wyniku rozpoznania odwołania nie zależy od swobodnego uznania organu odwoławczego. Możliwość ta, ma bowiem zastosowanie jedynie w ściśle określonej sytuacji, a mianowicie gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powinnością organu odwoławczego jest wykazanie i uzasadnienie przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić sam organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną. Jego obowiązkiem jest podjęcie wszelkich działań pozwalających na merytoryczne załatwienie sprawy, a nie zwolnienie się od obowiązku orzekania poprzez przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozptrzenia. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszenie tego przepisu. W konsekwencji, dokonując wykładni a contrario, w sytuacji gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący, bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 K.p.a., nie jest dopuszczalne uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi temu do ponownego rozpoznania, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie Podkreślenia wymaga też, że stosownie do art. 107 § 1 i 3 K.p.a. obligatoryjną częścią składową każdej decyzji administracyjnej (poza przypadkiem określonym w § 4 i 5 cytowanego artykułu) winno być m.in. uzasadnienie składające się z części faktycznej i prawnej. Uzasadnienie faktyczne decyzji administracyjnej powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie wymogów tych zdaniem składu orzekającego nie spełnia, bowiem nie wykazuje w sposób dostateczny konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Organ odwoławczy, potrzebę uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania argumentował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji następująco (cytat): "Podsumowując, w opinii Kolegium zasiłek rodzinny przyznany na dziecko Z. J. zgodnie z uzasadnieniem zawartym w treści niniejszej decyzji powinien zostać przyznany od miesiąca lutego 2015 r., czyli od daty złożenia wniosku wraz z kompletem dokumentów. Przyznanie powyższego zasiłku od miesiąca marca 2015 r. stanowi o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji zgodnie z art. 138 § 2 kpa. Natomiast w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu korzystania z urlopu wychowawczego jak Kolegium wskazało wyżej organ orzekł prawidłowo.". Z powyższego wynika, że organ odwoławczy posiada wystarczające informacje tożsame z wiedzą organu pierwszej instancji. Tymczasem, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., jest możliwe wyłącznie w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W rozpatrywanej sprawie przesłanki takie nie zachodzą. W konsekwencji, uwzględniając powyższe uwagi, organ odwoławczy powinien ponownie rozpoznać wniesione odwołanie i ocenić, czy istotnie w sprawie zachodzą przesłanki wskazujące na potrzebę uchylenia decyzji pierwszoinstancyjne w trybie art. 138 § 2 K.p.a., czy też okoliczności faktyczne i prawne sprawy powodują konieczność wydania innego spośród przewidzianych w art. 138 K.p.a. rozstrzygnięcia. Jednocześnie należy podkreślić, że z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, na obecnym etapie byłoby przedwczesnym badanie przez Sąd zasadności zarzutów skargi. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec, jak w sentencji.