IV SA/Gl 520/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Gliwicach na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach z dnia 29 czerwca 2011 r. nr XI/142/2011 w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych - opłaty za pobyt dziecka w żłobku publicznym stwierdza nieważność § 1 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały i określa, że w tym zakresie nie może być ona wykonana, a w pozostałej części oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą z dnia 29 czerwca 2011 r. Rada Miejska w Tarnowskich Górach w § 1 ust. 1 ustaliła stałą opłatę miesięczną za pobyt dziecka w Żłobku Publicznym Nr 1 prowadzonym przez Gminę Tarnowskie Góry w wysokości 11 % kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego na podstawie przepisów ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. W ust. 2 tego paragrafu postanowiono, że stała opłata miesięczna zwiększona będzie corocznie począwszy o 2012 r. o 1 % tak, aby od 2015 r. wynosiła 15 % minimalnego wynagrodzenia za pracę. W ust. 3 ustalono opłatę za wydłużony pobyt dziecka w żłobku w wysokości 2 zł za każdą rozpoczętą godzinę opieki, a w ust. 4 maksymalną dzienną opłatę za wyżywienie w żłobku w wysokości 5 zł. Według § 2 uchwały zasady pobierania opłat, termin ich dokonywania, termin obowiązywania umowy oraz warunki jej wypowiedzenia określa umowa cywilnoprawna zawarta z rodzicem (opiekunem prawnym). Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi (§ 3), a w ostatnim paragrafie wskazano, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. W podstawie prawnej uchwały wymieniono art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) oraz art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. Nr 45, poz. 235), zwanej dalej "ustawą o opiece". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prokurator Okręgowy w Gliwicach wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości. Skarżący zarzucił jej naruszenie art. 58 ust. 1 ustawy o opiece, w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.). W szczególności Prokurator zakwestionował ustalenie opłaty za pobyt dziecka w żłobku według stałej stawki miesięcznej, podczas gdy w kompetencji rady gminy leży ustalenie tej opłaty z uwzględnieniem zakresu i kosztów usług świadczonych w czasie pobytu dziecka w żłobku, co wymaga określenia w uchwale zakresu podlegających opłacie świadczeń i ich kalkulacji. Nadto przyjęty mechanizm automatycznego wzrostu opłaty jest dowolny i pozbawiony podstawy prawnej. Także opłatę za wydłużony pobyt dziecka w żłobku oraz opłatę dzienną za wyżywienie ustalono z pominięciem określenia zakresu świadczeń i ich kalkulacji. Zdaniem skarżącego z art. 8 ust. 2 ustawy kompetencyjnej wynika, że koszty bieżącego funkcjonowania żłobka obciążają gminę, a zatem nie mogą być nimi obciążeni rodzice, względnie opiekunowie prawni dziecka korzystającego ze żłobka. Stosownie do obowiązującego wymogu ekwiwalentności między wysokością opłat i zakresem świadczeń udzielanych w żłobku musi zachodzić równowartość, w związku z czym uchwała musi wykazywać powiązanie wysokości opłaty z realnymi kosztami, poprzez określenie zakresu świadczeń. Skarżący zauważył, że uchwałą z dnia 24 sierpnia 2011 r. uchylono § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały, co nie czyni bezprzedmiotowym niniejszego postępowania w tym zakresie, gdyż uchylona regulacja, w czasie w jakim obowiązywała, wywoływała skutki prawne, co uzasadnia wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ex tunc. Uwaga ta odnosi się też do dalszej zmiany dokonanej uchwałą z dnia 30 listopada 2011 r., która w zakresie § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały podwyższyła w 2012 r. stałą opłatę miesięczną do poziomu 12 % kwoty minimalnego wynagrodzenia, pozostawiając na tym samym poziomie maksymalną dzienną opłatę za wyżywienie. Według skarżącego zaskarżona uchwała utraciła moc w części dotyczącej § 1 ust. 1 i 2, w związku z wejściem w życie powyższych aktów ją zmieniających. Jego zdaniem w zaskarżonej uchwale doszło do istotnego naruszenia prawa w odniesieniu do § 1 ust. 1-4, co uzasadnia jednak unieważnienie całej uchwały, gdyż pozostawienie § 2-4 nie dałoby się pogodzić z delegacją ustawową określoną w art. 58 ust. 1 ustawy o opiece. Odpowiadając na skargę organ samorządu gminnego postulował jej oddalenie. Organ podniósł, że zasada ekwiwalentności powinna być rozumiana nie jako równowartość świadczonych usług, gdyż wówczas opłata stanowiłaby de facto cenę tych usług, lecz winna się odnosić do usług, które w danym miesiącu żłobek był gotowy świadczyć. Żłobek ma bowiem zapewnić dziecku opiekę przez określoną liczbę godzin, w czasie których w placówce powinna przebywać odpowiednia liczba opiekunów gotowych do świadczenia pracy, a zatem opłata za żłobek powinna uwzględniać tę gotowość do świadczenia usług. Dopiero pozostawienie dziecka w placówce na dłużej, niż 10 godzin wiąże się z dodatkową opłatą, która może być uzależniona od długości jego pobytu. W zaskarżonej uchwale przyjęto właśnie stawkę godzinową w przypadku opłaty za przedłużony pobyt dziecka w żłobku. Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 58 ust. 1 ustawy o opiece było również ustalenie opłaty za wyżywienie w kwocie 5 zł, gdyż przepis ten wymaga wskazania maksymalnej stawki, co musi nastąpić przez podanie określonej kwoty. Brak jest przy tym podstaw, by opłaty obowiązujące w żłobku były konstruowane analogicznie jak w przedszkolach, z uwagi na różne regulacje prawne odnoszące się do tych dwóch rodzajów placówek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie, gdyż nie można podzielić wszystkich jej zarzutów i argumentów. Mianowicie kwestię odpłatności rodziców za pobyt i wyżywienie dzieci w żłobku reguluje wyłącznie ustawa o opiece i nie dotyczy jej art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji (...). Przekazuje on jedynie gminom zakładanie i utrzymanie żłobków. Gdyby nie było stosownych unormowań w ustawie o opiece, to rzeczywiście z tego przepisu wynikałoby, że gminy zobowiązane są do ponoszenia pełnych kosztów utrzymania żłobków. Jednak zasadę odpłatności rodziców ustanawia właśnie ustawa o opiece w art. 23, który nb. został pominięty w podstawie prawnej uchwały. Trafnie również Gmina kwestionuje przenoszenie wypracowanego w orzecznictwie stanowiska w zakresie wymogów dotyczących opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola na zasady odpłatności obowiązujące w żłobkach. Regulacje prawne odnoszące się do obu tych rodzajów placówek nie tylko zamieszczone są w różnych aktach normatywnych, ale nie wykazują też zbieżności zarówno w zakresie zasad funkcjonowania placówek, jak i reguł odpłatności. Przeciwnie – w przypadku przedszkoli zasadą jest bezpłatność (art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty – t.j. Dz. U. Nr 256 z 2004 r., poz. 2572 ze zm.), a w żłobkach art. 23 ustawy o opiece statuuje właśnie zasadę odpłatności rodziców. Czym innym jest też pojęcie opłat za udzielone świadczenia, a czym innym opłata za pobyt, która nie musi się ograniczać do sumy wartości poszczególnych świadczeń, ale może też uwzględniać ogólne koszty utrzymania żłobka. Sąd w obecnym składzie nie podziela więc odmiennych poglądów wyrażanych w orzecznictwie, w tym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1669/12 (dostępny w internecie), zwłaszcza w zakresie, w jakim wprost odwołuje się on do poselskiego projektu zmiany ustawy o opiece, który nie tylko nie jest elementem obowiązującego porządku prawnego, ale przecież w ogóle może do niego nie wejść – w sensie uchwalenia proponowanej nowelizacji ustawowej. Natomiast istotna wadliwość zaskarżonej uchwały wiąże się z podnoszoną w skardze kwestią ekwiwalentności opłaty w stosunku do przedmiotu, za który jest ona ustalana. Przedmiotem tym jest pobyt dziecka w żłobku, a więc chodzi o swoiste świadczenie, mogące obejmować różne składniki wchodzące w skład kosztów utrzymania żłobka. W podkreślonym w orzecznictwie odróżnieniu opłat od podatków istotne jest, że w przypadku opłat nie mogą one przekraczać wartości świadczenia pobieranego przez opłacającego (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 950/10). Z tego punktu widzenia zakwestionowana w skardze opłata za pobyt wymyka się spod oceny, czy w każdym przypadku pobytu dziecka w żłobku partycypacja jego rodziców w kosztach z tym pobytem związanych sięga kwoty określonej w uchwale w formie miesięcznego ryczałtu. Taki sposób ustalenia opłaty nie uwzględnia wszystkich możliwych sytuacji, jakie mogą wystąpić przy korzystaniu z omawianej formy opieki nad dzieckiem do lat 3. Z samej istoty tej opieki wynika, że ma ona charakter wsparcia dla rodziców, których piecza nad tak małymi dziećmi ma pierwszorzędne znaczenie. Dlatego też ustawa o opiece umożliwia elastyczne korzystanie ze żłobka, odpowiadające zróżnicowanym potrzebom rodziców. W szczególności nie jest określony minimalny okres pobytu dziecka w żłobku. Nie jest zatem wykluczone, że dzienny, czy nawet godzinowy wymiar pobytu dziecka w żłobku w skali miesiąca nie wygeneruje takich kosztów, które osiągną wartość odpowiadającą uchwalonemu ryczałtowi za pobyt. W tym względzie konieczne byłoby przedstawienie stosownej kalkulacji, której zaskarżona uchwała jest pozbawiona. W rezultacie określenie stałej miesięcznej opłaty musi być uważane za niezgodne z art. 23 i art. 58 ust. 1 ustawy o opiece, jako naruszające zasadę ekwiwalentności świadczeń (art. 487 § 2 Kodeksu cywilnego). Co do tej kwestii orzecznictwo prezentuje już dość jednolite stanowisko. Tym bardziej za dowolne, a więc i niezgodne ze wskazaną zasadą, jest odniesienie opłaty do kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę, którego wysokość może się zmieniać odmiennie od zmian w zakresie kosztów pobytu dziecka w żłobku. Wynagrodzenie to nie stanowi więc właściwego odniesienia do ustalania przedmiotowych opłat. Wbrew poglądowi organu opłata za pobyt w żłobku winna odzwierciedlać rzeczywiste koszty pobytu dziecka, a nie bazować na gotowości placówki do świadczenia usług. W regulaminie organizacyjnym oraz umowach zawieranych z rodzicami (opiekunami) dzieci można przy tym zamieścić takie dane, które pozwolą na podjęcie odpowiednich działań zmierzających do tego, by ponoszone wydatki z tytułu funkcjonowania żłobka w jakiejś mierze zależały od ilości dzieci przebywających w danym czasie w żłobku. Nie wydaje się też trafny argument organu, że zakwestionowanie określenia miesięcznej opłaty za gotowość do świadczenia usług spowoduje zrównanie opłaty z ceną usług. Zasadniczo w przypadku ceny jej elementem jest również marża, podczas gdy w przypadku opłat za pobyt dziecka w żłobku gminnym nie jest zakładanie uzyskiwania przez gminy zysków, a przeciwnie – ustalane opłaty z założenia nie mają pokrywać pełnych kosztów utrzymania i funkcjonowania żłobków, czego wyrazem jest możliwość zwalniania od ponoszenia tych opłat (art. 59 ust. 2 ustawy o opiece). Z powyższych powodów Sąd uznał § 1 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały za sprzeczne z prawem. Podzielił przy tym stanowisko skarżącego o braku podstaw do uznania bezprzedmiotowości sprawy z uwagi na podjęte kolejne uchwały. Nie mają one bowiem mocy wstecznej obejmującej cały okres od wejścia w życie zaskarżonej uchwały, gdy tymczasem stwierdzenie jej częściowej nieważności ma skutek ex tunc. W pozostałym zakresie zaskarżona uchwała nie jest dotknięta istotnymi wadami, prowadzącymi do nieważności jej postanowień. W szczególności zarówno w przypadku godzinowej stawki 2 zł za wydłużony pobyt dziecka w żłobku, jak i maksymalnej dziennej opłaty 5 zł za wyżywienie, już choćby z racji kwotowego wymiaru tych opłat nie jest możliwe naruszenie zasady ekwiwalentności, oczywiście w aspekcie przekroczenia jej na niekorzyść zobowiązanych do ponoszenia opłat. Ustalenie stawki godzinowej za wydłużony pobyt, o którym mowa w art. 12 ust. 3 ustawy o opiece oraz maksymalnej stawki dziennej za wyżywienie (art. 58 ust. 1 tej ustawy) należy uznać za całkowicie dopuszczalne, gdyż wskazane jednostki czasowe są odpowiednie do rodzaju tych opłat. Natomiast kalkulacja opłat jest wymagana, gdy zachodzi wątpliwość co do naruszenia powoływanej zasady ekwiwalentności. Tego rodzaju obawa nie występuje w rozpatrywanym przypadku. Kwoty – odpowiednio 2 i 5 zł w żaden sposób nie mogą być uznane za istotnie naruszające porządek prawny. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1, art. 151 i art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji. sw