IV SA/Gl 521/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant specjalista Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi W.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Pismem z dnia 25 stycznia 2015 r. W. L. (zwany dalej "stroną" lub ‘skarżącym") zwrócił się do Prezydenta Miasta D. (dalej "organ pierwszej instancji") z wnioskiem o udzielenie mu pomocy w zakresie zaopatrzenia w leki. Do wniosku załączył trzy kserokopie recept: z dnia 16 stycznia 2014 r., z dnia 19 listopada 2014 r. i z miesiąca stycznia 2015 r. (kserokopia nie zawiera daty dziennej). W związku z tym wnioskiem organ pierwszej instancji pismem z dnia 2 lutego 2015 r. (doręczonym w dniu 5 lutego 2015 r.) poinformował stronę, że termin wywiadu środowiskowego ustalił na dzień 10 lutego 2015 r., godz. 11.00. Jednocześnie pouczył stronę o konsekwencjach nie wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego stwierdzając, że w takiej sytuacji istnieje podstawa do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. W dniu 10 lutego 2015 r. pracownicy socjalni udali się na umówiony termin wywiadu środowiskowego, jednakże strona nie wpuściła pracowników socjalnych w osobach L. K. i J. S. do mieszkania – zamykając drzwi po ustaleniu kto i w jakim celu przyszedł; wyrażając w stosunku do tych osób dezaprobatę. Powyższe zostało zaprotokołowane przez ww. pracowników socjalnych. Organ ocenił powyższe jako uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. organ pierwszej instancji odmówił stronie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na zaopatrzenie w leki. W uzasadnieniu wskazał, że strona pomimo obecności w mieszkaniu, kategorycznie odmówiła wpuszczenia pracowników socjalnych do swojego mieszkania; co uniemożliwiło im przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Akcentował, że niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uniemożliwia organowi dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o pomoc społeczną, a ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń, odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Działania strony, utrudniające pracownikom socjalnym przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w pełni uzasadniają zatem odmowę przyznania świadczenia. Na poparcie tej tezy organ pierwszej instancji odwołał się do dorobku judykatury przywołując wyroki NSA: z dnia 24 marca 2011 r., z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 2053/2010 i I OSK 1424/2007 oraz z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 205/2011. W odwołaniu strona wyraziła niezadowolenie z tego rozstrzygnięcia, akcentując swoją trudną sytuację życiową. Podkreśliła, że w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ pierwszej instancji przysłał pracownika socjalnego L. K. która oskarżała Go i obciążała przed Sądem w procesie karnym, zeznając że jest osobnikiem ubliżającym pracownikom opieki społecznej. W efekcie został skazany na wielomiesięczne więzienie i grzywnę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej "organ odwoławczy" lub "Kolegium") decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał przebieg postępowania, treść decyzji organu pierwszej instancji oraz zarzuty odwołania. Kolejno odniósł się do okoliczności faktycznych sprawy. W tym zakresie podał, że pismem z dnia 25 stycznia 2015 r. strona zwróciła się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o udzielenie jej pomocy w zakresie zaopatrzenia w leki. W związku z tym wnioskiem organ pierwszej instancji pismem z dnia 2 lutego 2015 r. poinformował stronę, iż termin wywiadu środowiskowego ustalił na dzień 10 lutego 2015 r., godz. 11.00 oraz zobowiązał do przygotowania następujących dokumentów: decyzji z ZUS-u o otrzymywanym świadczeniu, odcinku świadczenia z miesiąca grudnia 2014 r. i stycznia 2015 r., decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego, potwierdzenia opłat za media, czynsz, RTV, telefon, potwierdzenia przesyłanych alimentów, faktur za leki, innych dokumentów potwierdzających obciążenie budżetu domowego. Poinformował również stronę, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są zobowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Wskazał, że w przypadku niedogodności związanej z terminem wywiadu środowiskowego należy zgłosić się celem ustalenia innego terminu. Jednocześnie pouczył stronę o konsekwencjach nie wyrażenia zgody na przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, stwierdzając, że w takiej sytuacji istnieje podstawa do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Strona nie zgłosiła niedogodności terminu, a mimo tego w dniu 10 lutego 2015 r. nie wpuściła pracowników socjalnych do mieszkania. Następnie Kolegium przytoczyło przepisy prawne znajdujące w sprawie zastosowanie, a to art. 39 ust. 1 i 2, art. 4, art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj.: Dz. U. z 2015 r., poz. 163; dalej "ustawa") oraz przepisy wykonawcze regulujące zweryfikowane kryteria dochodowe. Opierając się na wskazanej regulacji prawnej podzieliło pogląd organu pierwszej instancji w przedmiocie istnienia podstaw do odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń z uwagi na uniemożliwienie przez stronę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a tym samym uniemożliwienie dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej, od której zależy przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Nadto Kolegium stwierdziło, że wobec osoby dokonującej czynności związanych z przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 24 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a.", a w szczególności ta osoba nie była świadkiem w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że argumentacja strony w postaci tłumaczenia, iż nie wpuściła na wywiad środowiskowy pracowników socjalnych z tego powodu, że przez zeznania tych osób została skazana w procesie karnym nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona zarzuciła decyzji Kolegium "szereg nieprawidłowości a to głównie, że zawiera nieprawdę oraz nieuwzględnienie tego, że przybyły funkcjonariusz L. K. pomawiał mnie przed sądem". Skarżący wskazał, że w odwołaniu zawarł argumenty i szczegółowy opis tego, co zeznawała L. K. przed sądem; wywodząc, że były to zeznania fałszywe zmierzające do skazania go i wyeliminowania z grona podopiecznych MOPS w D.. Dlatego nie mógł dopuścić do kontynuowania tego procederu poprzez przeprowadzenie przez ww. wywiadu. Zarzucił, że Kolegium treść odwołania potraktowało wybiórczo i ponownie przedstawił swoją argumentację zawartą w odwołaniu. Akcentował, że jego argumentacja dowodzi jednoznacznie braku bezstronności L. K., a taka osoba powinna być odsunięta od prowadzenia sprawy, na mocy art. 24 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w pełnym zakresie podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji; zaprzeczając zarzutom skargi. W replice z dnia 5 września 2015 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko i argumentację na poparcie postawionych zarzutów. Zakwestionował legalność procesu karnego, w wyniku którego został skazany. W piśmie z dnia 15 września 2015 r. organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "ustawą p.p.s.a."). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji – w granicach i według kryteriów określonych cytowanymi wyżej przepisami – Sąd stwierdził, że decyzja ta nie narusza prawa. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy zaaprobował decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania stronie pomocy w formie zasiłku celowego na zaopatrzenie w leki. Powodem odmowy był brak współpracy skarżącego, który uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Nie godzi się z tym skarżący podkreślając, że działania organów są niezgodne z prawem. Uważa, że pracownicy socjalni, którzy zeznawali w procesie karnym, w wyniku którego został skazany, nie są bezstronni i powinni być odsunięci od prowadzenia sprawy. Kwestionuje prawomocny wyrok karny. W zakresie stanu prawnego sprawy wskazać trzeba na art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Stosownie do art. 106 ust. 4 ustawy decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Normą zamieszczoną w art. 4 ustawy prawodawca nałożył na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W myśl art. 107 ust. 1 ustawy rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz u osób, o których mowa w art. 103. Natomiast § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 712) stanowi, że wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. Zgodnie z art. 107 ust. 4a ustawy niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 60/11 (LEX nr 1081038) wskazał, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym jest uniemożliwienie mu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Rodzinny wywiad środowiskowy lub jego aktualizacja jest bowiem nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej, lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Stanowisko to wpisało się w ugruntowaną linię orzeczniczą (por. wyroki NSA z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt I OSK 37/08; LEX nr 510466, z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 561/08; LEX nr 580375, z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 554/09: LEX nr 588795, z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 84/10; LEX nr 595567). Sąd w pełnym zakresie to stanowisko podziela. Kluczowe dla analizowanej sprawy jest więc stwierdzenie, czy zachowanie skarżącego wypełnia znamiona niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Przypomnieć trzeba, że organ pierwszej instancji pismem z dnia 2 lutego 2015 r. poinformował stronę, że termin wywiadu środowiskowego ustalił na dzień 10 lutego 2015 r., godz. 11.00 i wskazał jakie dokumenty należy przygotować celem okazania. Podał, że w przypadku niedogodności związanej z terminem wywiadu środowiskowego należy zgłosić się celem ustalenia innego terminu. Jednocześnie pouczył stronę o konsekwencjach nie wyrażenia zgody na przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, stwierdzając, że w takiej sytuacji istnieje podstawa do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Strona nie zgłosiła niedogodności terminu, a mimo tego w dniu 10 lutego 2015 r. nie wpuściła pracowników socjalnych do mieszkania. W protokole sporządzonym na tę okoliczność pracownicy socjalni odnotowali, że skarżący otworzył drzwi, jednak nie wpuścił ich do mieszkania; oświadczając, że nie będzie z nimi rozmawiał, gdyż ich postawy są moralnie wątpliwe. Na pytanie, co ma na myśli, odparł "przecież zeznawałyście przeciwko mnie w sądzie doprowadzając do wyroku skazującego". Po czym zamknął drzwi. Skarżący nie złożył wniosku o wyłączenie pracownika socjalnego. Nie podjął też żadnych działań w celu udzielenia organowi informacji objętych wywiadem środowiskowym i przedłożenia stosownych dokumentów. Sąd stwierdza, że zachowanie skarżącego prawidłowo zostało przez organy obydwu instancji uznane za niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wymaganego prawem wywiadu środowiskowego. Tej kwalifikacji nie mogą zmienić podnoszone przez skarżącego argumenty odwołujące się do instytucji prawnej wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu. W odwołaniu skarżący podnosił, że "... przybyła na wywiad osoba funkcjonariusz publiczny K. L. okazała się osobą, która składała zeznania obciążające mnie w procesie karnym. Poprzez jej zeznania zostałem skazany na wielomiesięczne więzienie oraz grzywnę (zał. 1). Funkcjonariusz publiczny L. K. oskarżała mnie przed organem sądowym, że jestem osobnikiem, który ubliża w trakcie spotkań z funkcjonariuszami publicznymi pracownikami opieki społecznej ...". W dalszej części wywodu skarżący zacytował obelżywe określenia. Wskazał, że w wyniku oskarżeń został skazany wyrokiem Sądu Karnego w D. i ponosi dolegliwe konsekwencje materialne, fizyczne i duchowe. W skardze podtrzymując te twierdzenia i odnosząc się do argumentacji zamieszczonej w zaskarżonej decyzji akcentował, że decyzja Kolegium "zawiera nieprawdę i manipulacje oraz nieuwzględnienie tego, że przybyły funkcjonariusz L. K. pomawiał mnie przed sądem". Wskazał, że w odwołaniu zawarł szczegółowy opis tego, co zeznawała ww., a były to zeznania fałszywe, zmierzające do skazania Go i wyeliminowania z grona podopiecznych MOPS w D.. Dlatego nie mógł dopuścić, aby ta sama osoba dalej kontynuowała swój proceder. Zarzucił, że ta osoba nie jest bezstronna, gdyż tworzyła przeciwko niemu rzekome dowody przestępstwa i na mocy art. 24 k.p.a. powinna być odsunięta od prowadzenia sprawy. Natomiast Kolegium odwołanie potraktowało wybiórczo. Wskazał, że wiceprezes Kolegium również składał do sądu w jego sprawie pisemne poświadczenie nieprawdy. W replice do odpowiedzi na skargę podtrzymał te zarzuty i argumentację. Nadto podał, że "sprawa tego procesu karnego", w którym został skazany została przekazana do Trybunału w Strasburgu. Przywołanym wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w D. uznał oskarżonego W. L. za winnego popełnienia: 1) w dniu 6 grudnia 2012 r. w D. czynu z art. 222 § 1 kk, naruszenia nietykalności cielesnej – poprzez oplucie – funkcjonariuszy publicznych w osobach pracowników MOPS w D.: A. K. i A. H., podczas i w związku z pełnieniem przez nich obowiązków służbowych, 2) w dniu 13 września 2012 r. w D. czynu z art. 226 § 1 kk, znieważenia za pomocą słów powszechnie uznanych za obelżywe funkcjonariuszy publicznych w osobach pracowników MOPS w D.: A. i A. H. podczas i w związku z pełnieniem przez nich obowiązków służbowych. Sąd orzekł karę łączną 5 miesięcy pozbawienia wolności. W tym miejscu wskazać trzeba, że zgodnie z art. 24 § 1 i 3 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie: 1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki; 2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia; 3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli; 4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3; 5) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji; 6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne; 7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej (§ 1). Bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika (§ 3). Sąd stwierdza, że w sprawie nie zachodzi żadna z ustawowych przyczyn wyłączenia pracownika, wymienionych w art. 24 § 1 k.p.a. W szczególności nie zachodzi przypadek wymieniony w punkcie 4, ponieważ pracownicy socjalni L. K. i J. S. nie byli świadkami w postępowaniu toczącym się z wniosku skarżącego z dnia 25 stycznia 2015 r. o udzielenie pomocy w zakresie zaopatrzenia w leki. Wymieniony w tym punkcie przypadek nie dotyczy innych postępowań niż postępowanie administracyjne. Zakresem tego przepisu nie jest objęte składanie zeznań przez pracownika socjalnego L. K. w postępowaniu karnym. Nie zachodzi też przypadek unormowany w art. 24 § 3 k.p.a. Przede wszystkim z tego względu, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż skarżący w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 25 stycznia 2015 r. nie żądał wyłączenia ww. pracowników socjalnych od udziału w postępowaniu. Żądania takiego nie zgłosili także ci pracownicy socjalni. Sąd nie znajduje również podstaw do negatywnej oceny nie wyłączenia z urzędu tych pracowników socjalnych przez bezpośredniego przełożonego w sytuacji, gdy obowiązkiem funkcjonariusza publicznego było złożenie zeznań na okoliczność popełnienia czynów zabronionych, a prawomocnym wyrokiem oskarżony został uznany za winnego ich popełnienia. Brak jakichkolwiek podstaw do kwalifikowania takich zeznań jako pomówień, które miałyby dowodzić stronniczości pracownika. Sąd stwierdza, że tym samym w sprawie nie doszło do naruszenia art. 24 k.p.a. Tym bardziej brak podstaw do wywodzenia, że w sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., ponieważ decyzja nie została wydana przez pracownika podlegającego wyłączeniu – decyzja organu pierwszej instancji została wydana przez W. P., zastępcę Dyrektora MOPS w D., z upoważnienia Prezydenta Miasta D.. W związku z podniesionymi zarzutami również w stosunku do pracowników Kolegium, Sąd stwierdza, że także na etapie postępowania odwoławczego skarżący nie złożył wniosku o ich wyłączenie z postępowania. Wniosku takiego nie złożyli również członkowie Kolegium orzekający w tej sprawie. Sąd nie znalazł podstaw do negatywnej oceny nie wyłączenia z urzędu ww. osób. Okoliczności jednoznacznie stwierdzone prawomocnym wyrokiem karnym nie mogą być uznane za pomówienia, a oskarżenia strony kierowane pod adresem niektórych członków Kolegium mają charakter gołosłowny. Podkreślić trzeba, że funkcjonariusze publiczni mają obowiązek reagowania na łamanie prawa i wypełnienie tego obowiązku nie może być kwalifikowane jako pozbawiające ich przymiotu bezstronności. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., oddalił skargę.