IV SA/Gl 538/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz – Kunicka (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia [...] nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] działający z upoważnienia Burmistrza, Kierownik do spraw Świadczeń Rodzinnych Ośrodka Pomocy Społecznej w C. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 17, art. 20 ust. 2 i 3 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych, oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005 r. Nr 105 poz. 881 z późn. zm.), odmówił przyznania A.T. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad Ł. S. W uzasadnieniu organ administracji wskazał, że na podstawie dokumentacji zawartej we wniosku ustalił, iż Ł. S. pozostaje w związku małżeńskim. Wobec tego – zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych – skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. W odwołaniu od powyższej decyzji A. T. wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W szczególności podniosła, że jej rodzice, tj. Ł. S. i Z. S., nie są zdolni do samodzielnej egzystencji oraz wymagają ciągłej opieki i pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego, jak również przy codziennych zabiegach higieny osobistej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...]r. Nr [...], na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że A.T. sprawuje opiekę nad rodzicami i nie jest zatrudniona ani zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy. Jej matka – Ł. S. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym na stałe. Pozostaje w związku małżeńskim z Z. S., który ma również orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności na stałe. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W konsekwencji tego uznał, że prawo do przedmiotowego świadczenia nie przysługuje A. T. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, A. T. podniosła, że samodzielnie sprawuje opiekę nad rodzicami; Ł. S. i Z. S., którzy mają orzeczony znaczny stopień niepełno-sprawności na stałe. Dodała ponadto, że nie pracuje zawodowo, ponieważ rodzice wymagają ciągłej pomocy i nie są w stanie samodzielnie egzystować. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. W wyniku przeprowadzenia kontroli pod względem zgodności z prawem, Sąd stwierdził, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji zostały naruszone przepisy prawa materialnego w zakresie wykładni i zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a wobec tego skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowił art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 nr 139, poz. 992 ze zm.), według którego świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: - 1) matce lub ojcu; - 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 59 z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny; - 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cytowanej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Z treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy zastosowaniu wykładni językowej można niewątpliwie wywnioskować, jak uczyniły to organy orzekające w rozpoznawanej sprawie, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Jednakże wykładnia językowa nie jest wystarczająca dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy. Przy wykładni cytowanego przepisu należy bowiem uwzględnić nie tylko jego literalną treść, ale także wskazania wynikające z przepisów Konstytucji RP. W tym miejscu należy wskazać, że wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten odnosił się wprawdzie do treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych sprzed nowelizacji tego przepisu, jednakże rozważania zawarte w jego uzasadnieniu pozostają aktualne w zakresie właściwej interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczących nabywania uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy uwzględnić konstytucyjne zasady, w tym wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę równości wobec prawa. Omawiany przepis powinien być zatem interpretowany w taki sposób, by nie doszło do zniweczenia skutku wskazanego wyżej orzeczenia, w którym Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że wprawdzie orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale do organów stosujących przepisy tej ustawy należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego art. 17 ust. 1 ustawy w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Przypisując ogromne znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, Trybunał Konstytucyjny uznał, że skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków - moralnych i prawnych - wobec ciężko chorego krewnego i wymaga to odeń rezygnacji z zarobkowania, to winien on w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. W tym zakresie Trybunał Konstytucyjny zwrócił również uwagę na konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Ponadto odwołując się do uzasadnienia wyroku z dnia 15 listopada 2006r., sygn. akt P 23/05, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Należy również zwrócić uwagę na kolejne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie na postanowienie z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt S 1/10, w którym Trybunał w trybie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) przedstawił Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych ogranicza skutki nowelizacji art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podkreślił, że regulacja ta może prowadzić do odmowy przyznania świadczenia dziecku, w związku z opieką nad jednym z rodziców, nawet wówczas, gdy oboje jego rodzice są osobami niepełnosprawnymi. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy godzi się podnieść, że bezwzględny zakaz przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, przy czym drugi z małżonków również takiej opieki wymaga, nie wytrzymuje krytyki na gruncie wartości konstytucyjnych. Stosowanie literalnej interpretacji tego przepisu skutkowałoby dyskryminacją osób pozostających w związku małżeńskim. Nie ulega bowiem wątpliwości, że osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, tak jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych musi być interpretowany przy uwzględnieniu regulacji art. 17 ust. 1 tej ustawy. Jeżeli bowiem prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wobec tego nie jest uprawniona wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w wyniku której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim i to w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również takiej opieki wymaga (podobnie m.in. wyroki: WSA w Olsztynie z 11 marca 2009r., sygn. akt II SA/Ol 61/09; WSA w Krakowie z 22 marca 2010r., sygn. akt III SA/Kr 1236/09; NSA z 7 grudnia 2009r., sygn. akt I OSK 723/09 dostępne w internetowej bazie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że okoliczność, iż skarżąca sprawuje opiekę nad pozostającą w związku małżeńskim matką, nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Pozostawanie w związku małżeńskim tyko wtedy jest przeszkodą w przyznaniu tego świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest w stanie sprawować tę opiekę. Natomiast w rozpoznawanej sprawie organ ustalił, że małżonek Ł. S. – Z. S. ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności na stałe. Wobec tego - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że naruszenie w powyższy sposób przepisów prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. Dotyczyło przecież podstaw rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji uwzględni zatem wyżej przedstawioną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i zastosuje ją rozpoznając wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką. Orzeczenie w przedmiocie wykonalności, o którym stanowi art. 152 P.p.s.a było zbędne w rozpoznawanej sprawie z uwagi na to, że zaskarżona decyzja nie miała przymiotu wykonalności, jako utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą przyznania świadczenia.